Colloque Penser public : « Faut-il une doctrine des services publics en Europe ? » (30 juin 2006)
Table-ronde n° 1 : "Quelle place pour les services publics en droit européen ?"
Intervention de Jean-Claude Boual, Membre du Comité Européen de Liaison sur les Services d’Intérêt Général (CELSIG) et de Réseaux services publics.
Jean-Claude Boual : C’est effectivement une question d’actualité. De fait, les services d’intérêt général (SIG) sont à l’agenda européen depuis une douzaine d’années. Ils le demeureront probablement encore longtemps.
Le Parlement européen (PE) travaille à son avis sur le Livre blanc de la Commission sur les services d’intérêt général de 2004. Le groupe du Parti socialiste européen du PE vient de rendre public un projet de directive cadre sur les services d’intérêt économique général (SIEG). Plusieurs organisations de la société civile européenne qui travaillent souvent ensemble, en réseaux, ont élaboré ou sont en train d’élaborer leur propre projet. Le Comité européen sur les services d’intérêt général (CELSIG) va mettre en ligne sur son site son propre projet. La Confédération européenne des syndicats (CES) et le Centre européen des entreprises de service public (CEEP) travaillent à un projet conjoint.
La Commission, assez réticente à l’idée de directive cadre ou de texte transversal sur les SIEG, attend l’avis du PE pour donner sa position. Mais dans son Livre blanc sur les SIG dans l’Union, elle reconnaît pour la première fois que quand il y a contradiction entre concurrence et intérêt général, c’est l’intérêt général qui l’emporte.
En parallèle, une série de textes ou de dossiers ont un rapport direct avec la question des SIEG ou des services publics dans l’Union. C’est le cas du projet de règlement sur les obligations de service public dans les transports urbains que le Conseil des ministres vient d’adopter en première lecture le 9 juin, qui va donc retourner au Parlement pour une deuxième lecture et devrait être adopté dans un délai d’un an maintenant.
C’est aussi le cas du troisième paquet ferroviaire et notamment de la proposition de libéralisation des transports de voyageurs à l’international avec possibilité de cabotage dans le prolongement.
Dans les services publics de réseaux (énergie, électricité et gaz, poste, télécommunications, transports) les directives sectorielles ont organisé les marchés en libéralisant ces services. Elles ont également défini les conditions dans lesquelles un service universel, ou des missions de service public, peuvent être mis en œuvre par les Etats membres. Il revient à ceux-ci de définir le périmètre et le financement des services publics, en conformité avec le Traité et le droit européen.
Nous attendons, à ce sujet, des communications de la Commission, sur la poste, pour la fin de l’année (2006). Cette communication doit faire le bilan de la première phase de libéralisation et indiquer les étapes futures, sans doute une libéralisation totale pour 2009.
Dans l’électricité, la libéralisation totale est prévue pour le 1er juillet 2007 mais les résultats de la première phase de libéralisation sont loin d’être convaincants car nous assistons partout à une augmentation des tarifs alors qu’une diminution nous était promise grâce à la concurrence et nous connaissons un regroupement des entreprises qui tend à créer une situation oligopolistique, qui est le contraire de la concurrence libre et non faussée.
Dans les télécommunications, la libéralisation est totale. Un service universel ainsi qu’un service public sont possibles sous la responsabilité des Etats. Mais, comme pour les autres secteurs, aucune évaluation sérieuse, contradictoire et publique n’ayant été faite, il est bien difficile de s’y retrouver.
Pour résumer, pour ces services de réseaux, la libéralisation est soit faite, soit se poursuit et sera acquise à la fin de la décennie. Des missions de service public universel ou de service public sont possibles sous la responsabilité des Etats, moyennant le respect des principes de proportionnalité et de transparence, dans le cadre des Traités.
La Commission vient de publier une communication sur les services sociaux d’intérêt général (SSIG) en avril dernier, avec la proposition d’une éventuelle directive. L’idée d’un texte spécifique sur la santé a également été évoquée par la Commission.
En poursuivant une approche sectorielle, la Commission, soutenue en cela par beaucoup d’Etats membres, évite un débat transversal qui donnerait du sens à la construction d’un marché intérieur équilibré, dans lequel la concurrence est un outil et non un dogme. Elle poursuit sa logique de libéralisation des services d’intérêt économique général, du seul point de vue de la « construction » de marchés intérieurs sectoriels les uns à côté des autres, sans rapport entre eux.
Or, nous constatons, tous les jours, que cette vision du marché intérieur est erronée. La cohésion sociale, économique, territoriale, culturelle d’un territoire à laquelle participent les SIEG – ce que tout le monde, y compris les plus libéraux à la Commission, s’accorde à reconnaître – n’est pas le résultat du fonctionnement d’un marché de l’électricité, à côté d’un marché postal, à côté d’un marché de la santé, etc. Elle est le résultat d’une combinaison de tous, d’une sorte de maïeutique territoriale, que les Etats, en particulier les collectivités locales, pratiquent depuis des décennies avec les sociétés d’économie mixte en France ou les intercommunales en Belgique, les Stadtwerk en Allemagne, en Autriche ou même en Italie.
Autre axe d’élaboration d’une conception européenne de service d’intérêt général européen, la jurisprudence de la Cour de justice des communautés.
Depuis les arrêts Corbeau et Almelo en 1993 et 1994 qui ont reconnu la possibilité de secteurs réservés et de monopoles pour financer des missions de service public à condition de respecter les principes de transparence et de proportionnalité, la Cour précise, pas à pas, à chaque affaire dont elle est saisie sa philosophie en matière de SIEG. On peut même dire que ces derniers temps c’est elle (un peu comme le Conseil d’Etat en France il y a 100 ans) qui précise la doctrine communautaire en la matière. Les instances communautaires reconnaissent aujourd’hui la responsabilité des Etats membres (et de leurs collectivités) de définir les secteurs et les obligations de service public.
La Cour, dans son arrêt de 2003 dit Altmark, a précisé les conditions dans lesquelles les compensations de service public ne constituent pas des aides d’Etat, précisant ainsi les conditions de financement des obligations de service public dans l’Union.
De même, par une série d’arrêts récents (notamment Teckal en 1999, Stadt Halle de 2005, commune di Basto Arsizio de 2006), elle définit les conditions de la fourniture des obligations de service public sans appel à la concurrence, le « in house » ou la régie en français.
Enfin, le troisième volet de cette lente construction européenne de la notion de SIEG et qui conditionne les deux premiers (le droit dérivé avec les directives sectorielles et la jurisprudence) réside dans les textes fondamentaux de l’Union et donc dans les Traités.
La notion de SIEG est bien incluse dans le Traité de Rome, à l’article 86 paragraphe 2, mais c’est une exception à la politique de concurrence, qui ne trouvera son application effective qu’à partir de la construction du marché intérieur, après la mise en œuvre concrète de l’Acte unique à la fin des années 1990. Ce qui explique que les débats sur les SIG/SIEG, service universel, etc. ne se soient développés qu’à partir de cette période
Certes, le terme service public est bien utilisé dans le Traité de Rome mais une seule fois au chapitre Transport, à l’article 73, qui reconnaît que les aides qui répondent « au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service public » sont compatibles avec le Traité.
Ce n’est qu’avec le Traité d’Amsterdam, en 1998, que les SIEG sont reconnus positivement, après un débat vif, avec l’introduction de l’article 16.
« Article 16 (ex-article 7D) : Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et eu égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses Etats membres, chacun, dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions ».
Le projet de Traité constitutionnel comporte un article III-122, qui reprend l’essentiel de cet article 16. Cet article permettra, si ce Traité entre un jour en vigueur, de concrétiser la conception européenne de SIEG, puisqu’il prévoit que la « loi européenne établit les principes et fixe les conditions, sans préjudice, de la compétence qu’ont les Etats membres, dans le respect de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services ».
Personne ne sait aujourd’hui quel sera le sort du projet de Traité constitutionnel et de cet article. Il est évident que son adoption permettrait de clore, sur les principes, le débat sur la nécessité d’adopter, par la voie législative, des textes transversaux, permettant de prendre en compte les synergies qu’apportent les services publics sur un territoire, la cohésion sociale, territoriale et économique, la garantie des droits fondamentaux et les questions concrètes transversales.
Les axes de ce texte transversal pourraient être : une méthodologie d’évaluation, les principes de régulation aux différents niveaux institutionnels et territoriaux, y compris le niveau européen, les principes de financement, les définitions des concepts.
Enfin, bien que les institutions européennes ne le présentent pas comme tel, il existe bien des SIG et SIEG européens : toutes les agences européennes (agences de sécurité dans les transports, le système R.T.M.S. de sécurité ferroviaire, l’agence de sécurité alimentaire), les EURES (« Services européens de l’emploi »), Eurocontrôle (le ciel unique), Galiléo. La question est même : « ne faudrait-il pas en construire d’autres dans d’autres secteurs, comme par exemple le transport ferroviaire ? ».
Bien entendu, cette construction ne résulte pas directement d’une volonté politique des instances communautaires. Au contraire, beaucoup, au niveau européen ou national, nieraient ou contesteraient cette analyse. Pourtant, les débats, en ce moment, portent bien sur ces enjeux.
Qu’on en juge : Faut-il ou non des ou un texte transversal sur les SIEG ? Le Parlement européen en débat. Le Conseil semble plutôt majoritairement opposé à cette idée, la Commission pour le moins s’interroge et pourtant les forces sociales, la société civile (sauf le patronat l’UNICE – la Confédération des entreprises européennes, devrais-je dire) sont pour.
Mais pour beaucoup d’Etats et la majorité du groupe du Parti Populaire Européen (P.P.E.) au PE, la directive services doit servir de réglementation horizontale pour les SIEG. La démarche sectorielle est suffisante pour beaucoup d’Etats membres, le P.P.E., dans sa grande majorité, le pense et s’oppose à une directive cadre.
La Commission, dans son Livre blanc sur les SIG de 2004, a mis en avant la notion de SSIG avec une question : faut-il une directive ou des textes spécifiques ? Depuis, l’idée de séparer SSIG et santé a été avancée par la Commission.
Le rôle de la puissance publique aux différents niveaux territoriaux (local, régional, national, européen) fait l’objet d’un débat important, notamment à travers le concept de subsidiarité, qui est compris très différemment, selon les cultures des pays et les niveaux institutionnels.
La libre administration des collectivités est fortement revendiquée par les collectivités locales car la logique du marché intérieur et de la politique de concurrence, a tendance à la réduire à une « peau de chagrin ». La question de la régie, de l’auto production des services par les collectivités, du « in house », est devenue une question essentielle, compte tenu des arrêts récents de la Cour.
La question du financement (notamment de la péréquation) est aussi objet de débats. Le Conseil vient d’en reconnaître la possibilité pour le chemin de fer dans les débats sur le troisième paquet ferroviaire. Cette possibilité pourra-t-elle être élargie à d’autres secteurs ?
La Commission a publié, l’an dernier, un Livre vert sur les P.P.P., qui concerne en fait prioritairement les SIEG (leur financement et leur fonctionnement). La question d’une directive sur les concessions de service est posée.
Faut-il dans certains secteurs une régulation européenne ou les régulations nationales et la coopération des régulateurs nationaux à travers des « clubs » suffisent-elles ?
Toutes ces questions montrent bien l’ampleur du travail à effectuer encore pour dégager une conception européenne de SIEG, même si des débats de ces quinze dernières années, se dégagent les lignes forces.
Quelles sont ces lignes forces ? Quels sont les principes possibles pour une conception européenne de SIG et SIEG ?
Les trois principes de base sont la continuité, l’égalité de traitement et d’accès , l’universalité de cet accès (charte des droits fondamentaux) et l’adaptation. S’ajoutent à ces principes : la transparence (définition des obligations, calcul des coûts), l’évaluation « démocratique », les droits des « utilisateurs », la proportionnalité, la responsabilité de la puissance publique et le libre choix des modes de gestion dans un cadre concurrentiel, la diversité des situations sur le territoire de l’UE, le principe de qualité.
Si une conception européenne de SIEG se dessine bien, les jeux ne sont pas faits. Il reste du pain sur la planche…
