Colloque Penser public : « Faut-il une doctrine des services publics en Europe ? » (30 juin 2006)
Introduction du colloque par Pierre Moscovici, Vice-président du Parlement européen, ancien Ministre délégué aux Affaires européennes, enseignant à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris.
Pierre Moscovici : Merci de votre invitation. C’est par l’intermédiaire de l’une des mes étudiantes qui participe à ce projet collectif que j’ai été invité et je suis très heureux d’être là.
Je voudrais commencer par remercier votre association pour m’avoir invité à ouvrir ce colloque sur l’avenir des services publics en Europe parce que j’ai la conviction que c’est un sujet crucial parmi les sujets cruciaux parce qu’il a trait en réalité ni plus ni moins à l’avenir et au visage de la fameuse Europe sociale dont nous parlons beaucoup et que nous avons aussi tant de mal à définir.
Le débat sur la définition au niveau européen du service public existe en fait depuis longtemps. Ce n’est pas quelque chose qui a débuté hier mais - je partage entièrement ce que vous avez dit - il est devenu plus pressant plus visible avec la polémique sur la fameuse directive services qu’on a appelé directive « Bolkestein » et aussi avec le « non » au référendum.
Il y a eu une tentative de la commission d’imposer une libéralisation totale des marchés des services au sein de l’Union Européenne et si cela a eu un apport, ça a été en creux de faire ressortir l’importance de protéger certains services : services d’intérêt général, services d’intérêt économique général, services publics, qui ont toujours fait partie du modèle social européen, je dirais même : qui font partie de la définition du modèle social européen.
Ce modèle social, on pourrait en parler longuement, c’est celui de l’attachement aux fondements de l’état de providence et du service public, mais au moment où le parlement européen a examiné les directives services - et il n’a pas fini de le faire puisqu’il va revenir en deuxième lecture -, la question qui s’est posée à nous était : Quel service protéger de la libéralisation ? Comment les définir ? Comment les catégoriser ?
Bien sûr c’est un problème juridique, l’Union européenne ne dispose pas aujourd’hui d’un cadre législatif clair pour les services publics. En revanche, on le sait, on dispose d’une série de législations détaillées ainsi que des dispositions des traités relatives au marché intérieur et il devient urgent de clarifier tout ça.
Mais la question a surtout trait à la définition de l’Europe de demain, autrement dit : Quelle va être sa mission ? Quelle va être sa nature ? Quelle est son orientation, puisque vous l’avez dit, jamais les doutes des citoyens français sur l’Union qui se construit n’ont été exprimés plus clairement que par le « non » du 29 mai 2005.
Moi j’ai voté « oui », on le sait, mais nous sommes ici un panel de citoyens. On peut penser que raisonnablement, ceux qui sont ici ont voté comme les Français ou 50 plus ou 50 moins. Mon sentiment c’est que le « non » a plongé l’Europe dans la crise mais pour être honnête, je dirais que s’il n’y avait pas une crise européenne avant, il n’y aurait pas eu de « non ».
Toujours est-il qu’aujourd’hui pour sortir de cette crise il faut se poser les bonnes questions et donner des bonnes réponses. Les bonnes questions c’est : Que faisons nous ensemble ? Quelle Europe voulons-nous ? Il y a l’Europe à la britannique, celle qui séduit beaucoup de libéraux, beaucoup de conservateurs aussi, celle d’un marché commun, purement commun, aussi étendu que possible sans régulation, sans règle d’ailleurs souvent sans frontière, sans instance politique.
L’Europe que je connais, ce n’est pas l’Europe à la britannique. Elle se fonde au contraire sur une histoire douloureuse, sur une communauté de valeurs, elle possède bel et bien un embryon de modèle social commun. Je n’ai jamais été convaincu par la phrase de Margareth Thatcher « there is no such thing as society ». Il y a une société européenne, et il y a un modèle de société européen, ça c’est l’Europe que je connais.
Mais il y a aussi l’Europe que j’appelle de mes vœux, elle est plus complète, plus forte encore, ce serait celle, s’il est possible de l’atteindre, qui développe la coopération économique mais aussi la coopération politique, l’Europe qui harmonise ses systèmes sociaux pour protéger au mieux ses citoyens.
Alors cela étant dit, plusieurs éléments sont à l’origine de la volonté d’encadrer les services d’intérêt général au sein de l’Union, c'est-à-dire de définir plus précisément les services publics dans la législation européenne.
Premier élément c’est, je l’ai mentionné, l’absence d’un cadre juridique européen clair pour les services publics, doublée du flou de la jurisprudence. Cela crée une incertitude juridique et l’on ne peut pas vivre dans l’incertitude juridique.
Deuxième élément, ce sont les larges différences qui existent d’un pays à l’autre dans la définition et la gestion des services d’intérêt général (SIG), des services d’intérêt économique général. Vous allez parler de solidarité et je crois que c’est une notion en occurrence très forte, alors même que la garantie pour tous de service et de qualité est une valeur cruciale qui à mes yeux doit être articulée par l’Europe de demain.
Enfin troisième élément, il n’est pas mince, c’est le vote final du compromis sur la directive service. Je vous donne mon sentiment, ça a été une victoire pour le Parlement européen. C’est sans aucun doute la première fois qu’un texte est aussi profondément réécrit par le parlement européen et est ensuite repris par le Conseil européen. Le texte exclut les services d’intérêt général pour l’essentiel du moins. Par ailleurs, le principe du pays d’origine est supprimé mais pour autant le principe du pays destination n’est pas universellement établi. Tout ça pour dire qu’à mes yeux ce compromis est un progrès indéniable. Je pense qu’il faudrait vraiment être pervers pour dire le contraire. En même temps ce compromis laisse subsister un certain nombre de zones d’obscurité qu’il va falloir maintenant lever ou éclairer et donc il faut mettre un terme au flou qui entoure ces notions : puisqu’il existe désormais une directive sur les autres services (sur les services privés), une directive s’impose sur les services publics qui harmonise leur définition, leur gestion au niveau européen.
Je ne le cache pas qu’à mes yeux, une définition et une réglementation plus précise des services publics dans l’Union Européenne doit faire partie intégrante de l’avancée de l’Europe sociale.
Je reviens maintenant au rôle du Parlement européen car il se trouve qu’il y a des choses qui bougent en ce moment sur ce sujet là. Le parlement européen a souvent demandé à la Commission d’utiliser son droit d’initiative législatif sur la question. Vous savez que la caractéristique du système européen c’est que le monopole de l’initiative comme on dit appartient à la Commission. C'est d’ailleurs probablement une de ses faiblesses car on devrait pouvoir avoir aussi un droit d’initiative parlementaire ou du citoyen. Ils ne l’ont pas, c’est comme ça.
A plusieurs reprises le Parlement a saisi la Commission. En 2001 c’est le rapport de Werner Langen demandait à la commission de se pencher sur l’avenir des services publics en Europe. En 2004, c’est Philippe Herzog qui a aussi émis un avis favorable sur la demande d’un cadre juridique relatif aux SIG. Enfin cela fait cinq ans que le parti socialiste européen auquel j’appartiens demande l’adoption d’une directive cadre qui clarifie la distinction entre SIG et SIEG.
Jusqu’ici, soyons clair, la Commission a fait la sourde oreille, il y a eu un livre vert sur ces sujets en 2003 et un livre blanc en 2004, deux initiatives qu’on ne peut pas critiquer mais qui sont restées assez floues avec des avancées très timides.
Jusqu’à présent la Commission n’a pas adopté d’approche générale, celle-ci arguant de l’absence de base légale pour ce dossier. Mais ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de base légale qu’on ne peut pas en créer une je signale d’ailleurs. Je ne veux pas faire une polémique mais la constitution européenne donnait cette base légale sur les services publics.
C’est après le vote « non » de la France et des Pays Bas, et après l’échec du Conseil européen du juin 2005 que le PSE a lancé un plan d’action visant entre autre à adopter un cadre juridique communautaire relatif au SIG. Il s’agit d’abord de lancer un débat public multilatéral entre les prestataires de services, les autorités publiques et les citoyens, le but tant avec une directive cadre de porter l’Europe au-delà du seul marché vers une société où les services publics sont garantis comme étant une partie prenante de la société.
Quelques mots de cette initiative qui vient de sortir parce que je pense qu’elle est intéressante. C’est une initiative qui était notamment demandée par les socialistes français, belges et allemands depuis 5 ans. Français et Allemands ont la capacité de coopérer sur cette question alors même que leurs modèles de services publics sont différents.
En clarifiant la distinction entre SIG et SIEG cette initiative vise à reconstruire la confiance des citoyens dans la capacité de l’Union à répondre de leurs préoccupations.
Ce plan, qui n’est public que depuis trois jours, poursuit plusieurs objectifs :
D’abord prouver à la commission qu’il est possible de trouver une base légale pour préparer une directive cadre sur les services publics, alors même que la Commission a longtemps argué que c’était trop complexe et techniquement impossible.
Ensuite prolonger le débat politique engagé avec la directive service en étendant son engagement sur le dossier des services publics. Cela envoie un signe fort : celui que le PSE est passé à l’offensive pour protéger la qualité de vie des citoyens et obtenir une meilleure reconnaissance des SIG dans le droit positif européen,
Troisièmement, ce sera la première fois que le PSE remettra à la commission un projet de directive. L’idée qui est la nôtre est d’utiliser ce projet comme un texte de référence et d’inciter la Commission, la Présidence autrichienne puis la Présidence finlandaise à présenter une initiative législative formelle avant la fin de l’année 2006.
Enfin le PSE souhaite montrer l’exemple et mener le débat sur ce dossier. Une importante stratégie de communication notamment vis-à-vis des syndicats est prévue pour souligner le rôle moteur du groupe socialiste dans ce dossier mais surtout pour insister sur son contenu.
Concernant les objectifs concrets du texte, ils sont les suivants : sortir du flou juridique sur les SIG et SIEG, clarifier ce que les citoyens peuvent attendre des SIG et SIEG, garantir qu’il revient aux autorités nationales et locales de définir ces services mais aussi de les fournir, de les déléguer, de les financer. Enfin le texte doit expliciter comment il s’articulera avec les directives sectorielles.
Quelques mots pour finir sur le rapport avec les traditions nationales. C’est un sujet très difficile. Beaucoup remarqueront avec justesse qu’il existe de grandes traditions nationales du service public : ce qui est fourni, comment, par qui (l’état, les collectivités locales ou d’autres) diffère selon les pays et c’est aussi cela qui crée la confusion qui existe sur la définition exacte des services publics.
C’est là une notion fondamentale dans vos travaux : on ne peut pas raisonner comme si il y avait un modèle unique du service public et gardons nous sur ce sujet là de la tendance très française de considérer que l’Europe c’est bien quand c’est la France en grand. C’est beaucoup plus compliqué que ça ; c’est même très différent.
Les autorités nationales ou locales sont attachées à leur autonomie et elles doivent la conserver. Mais de fait, elles sont souvent confrontées à l’interférence de la Commission européenne ou de la Cour de justice européenne. Elles doivent, je pense que c’est le maître mot, harmoniser leurs activités en concordance avec le reste du marché intérieur car il ne faut pas opposer service public et marché intérieur.
Il apparaît que les autorités locales n’ont pas à ce jour vraiment les moyens de préserver leur autonomie, la sécurité juridique des services qu’elles prestent. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les Allemands qui eux ont un système fédéral, sont très engagés sur ce dossier.
Mettre un terme au flou juridique européen sur ce point, loin d’uniformiser les services publics, fixera un cadre dans lequel pourront se développer la diversité et l’autonomie locale.
C’est pour cela que pour ma part je n’assimile pas cette proposition de directive à une « doctrine » des services publics ainsi que le propose le titre de ce colloque. Une telle directive ne fixerait pas les détails, ne chercherait pas à gommer les différences nationales. Le but premier, c’est de protéger l’existence des services publics, d’en définir juridiquement les domaines pour éviter d’éventuels glissements dans le futur. Il a fallu par exemple une bataille difficile, lourde, pour que les services de santé par exemple soient exclus du champ de la directive service. Fixer les définitions des SIG, nous assurerait que cela ne se produira plus. Pour préserver les compétences des autorités publiques ainsi que l’autonomie locale, il est d’abord nécessaire de clarifier la situation juridique des services publics au niveau européen.
Je crois que c’est une condition nécessaire pour articuler les relations entre le marché d’une part, des objectifs d’intérêt général d’autre part. J’y vois plus que de l’uniformisation : de la protection.
A partir de là, les questions et les problèmes rencontrés dans l’élaboration de cette directive cadre sont et seront de diverses natures : la définition des services publics, la justification de cette définition, la répartition des compétences entre l’Union européenne et les autorités nationales et locales, enfin l’articulation éventuelle entre directive cadre et le reste de la législation européenne, notamment celle sur le marché intérieur.
Voilà, j’ai été un peu long mais je voulais aussi poser le débat en tout cas vu du Parlement européen.
La réflexion sur les services publics en Europe contribue à l’avancée de l’Europe sociale, attente aussi très forte de la part de nos concitoyens. Je suis pour ma part persuadé que si il y a eu cette incompréhension, ce divorce entre les Français et l’Europe c’est justement par rapport à cette question là et en particulier sur l’insuffisance de protection, la perception que l’Europe n’était pas suffisamment protectrice.
J’espère sur ce point là vous pourrez nous apporter beaucoup dans le débat. Ce sont des choses qu’il faudra prolonger dans les liens avec votre association et avec ses partenaires. J’ai parlé d’une action de communication, j’ai parlé de relation avec les syndicats, j’aurais dû ajouter relation avec la société civile parce que encore une fois le projet du PSE mais au contraire, c’est un projet qui est offert au débat public ce n’est pas quelque chose qui est clé en main, quelque chose qui suscite une dynamique qui amène la Commission à sortir de son mutisme ou de son ambiguïté.
