Colloque Penser public : « Faut-il une doctrine des services publics en Europe ? » (30 juin 2006)
Table-ronde n° 1 : Quelle place pour les services publics en droit européen ?
Intervention de Luc Tholoniat, Administrateur, secrétariat général de la Commission européenne.
Luc Tholoniat : Bonjour à tous. Je tiens tout d’abord à remercier David Clair de l’association Penser public d’avoir invité la Commission européenne à participer à ce débat.
J’ai la chance de travailler pour le Secrétariat général de la Commission européenne, qui est peut-être historiquement le premier service public européen. Le Secrétariat général est un peu l’équivalent des services du Premier ministre en France. C’est une direction générale chargée de la coordination des autres directions générales de la Commission européenne, qui elles-mêmes s’occupent plus directement de différents services d’intérêt général. Je pense bien entendu à la Direction générale pour le transport et l'énergie, à la Direction générale chargée de la société d’information, à celle chargée de la protection des consommateurs ainsi qu'à la Direction générale chargée de la concurrence et à celle chargée du marché intérieur.
Je remercie également les précédents intervenants d’avoir interpellé la Commission européenne à plusieurs reprises. Dans mon intervention ce matin, je souhaiterais en premier lieu revenir sur l’importance de notre sujet dans le contexte plus général du débat sur l’avenir de l’Union européenne. Cela a été fortement rappelé par Pierre Moscovici dans son introduction.
Suite aux référendums de l’an dernier sur le projet de Constitution, l’Union européenne a décidé une période de réflexion d’un an. La Commission européenne a lancé de son côté un vaste plan d’information et de communication, dit « plan D » comme démocratie, dialogue et débat, par lequel elle a cherché à relancer la réflexion et la discussion dans les Etats membres.
Début mai 2006, la Commission a adopté une Communication dans laquelle elle présente son bilan de la période de réflexion en vue du Conseil européen qui s’est tenu les 15 et 16 juin dernier.
L’approche proposée par la Commission a été entérinée par le Conseil européen, qui a chargé la Présidence de l'Union européenne de préparer un rapport pour le premier semestre 2007. Nous serons alors sous Présidence allemande. Ce rapport devra tracer les voies du débat sur l’avenir éventuel du traité constitutionnel. La Présidence allemande prévoit également de faire adopter le 25 mars 2007 une déclaration solennelle rappelant l’engagement des Etats membres. Ce rapport sera présenté début 2007 et devra aboutir, c’est le souhait du Conseil européen, pour la fin de l’année 2008, c’est-à-dire sous Présidence française.
Il sera intéressant de voir dans quelle mesure la question des services publics fera partie de ce débat plus général sur l’avenir de l’Union européenne. Voilà pour une mise en contexte politique de nos débats ce matin.
Je souhaiterais aborder quatre points dans mon exposé. Tout d’abord, rappeler brièvement les grands principes de l’action de l’Union européenne, puis replacer ces principes dans un contexte historique et économique. Troisièmement, présenter l’approche de la Commission européenne telle qu’elle s’est exprimée dans son Livre blanc de mai 2004. Puis enfin conclure en vous présentant les différents chantiers qui sont ouverts en ce moment au niveau européen.
Pour commencer, permettez-moi donc de faire un bref rappel des principes de base qui régissent l’action de l’Union européenne.
L’Union européenne n’agit que dans la mesure où elle a des compétences pour agir, c’est-à-dire sur la base des traités ou du droit secondaire.
Le traité n’aborde pas la notion de service public mais évoque uniquement la notion de « service d’intérêt économique général ». Les services dits non économiques ne sont donc pas soumis aux règles définies par le traité en matière de concurrence et de marché intérieur.
En ce qui concerne les services dits économiques, le traité indique qu’en principe, ceux-ci sont soumis aux règles du marché intérieur et de la concurrence mais il établit en même temps qu’en cas de tension insurmontable entre une mission d’intérêt général et des règles de marché intérieur de concurrence, c’est la mission d’intérêt général qui prévaut. C’est ce que prévoit l’article 86-2 du traité.
Le traité établit par ailleurs en son article 16 que les services d’intérêt économique général sont une responsabilité partagée entre l’Union européenne et les Etats membres. En dehors des domaines qui sont réglementés au niveau européen, c’est essentiellement aux autorités locales, nationales et régionales qu’il revient de définir, d’organiser, de financer, de contrôler les services d’intérêt général.
En fait, on pourrait schématiser en disant qu’il y a trois types de services d’intérêt économique général, en fonction de leur degré d’exposition aux règles européennes.
Les services les plus régulés au niveau européen sont les services d’intérêt économique général opérant des industries de réseau : télécommunications, transports, énergie, services postaux. Ces services sont régis par des textes spécifiques au niveau européen - directives et règlements - visant à assurer le fonctionnement du marché intérieur et la cohésion territoriale et sociale au sein de l’Union.
Deuxième type, les services d’intérêt économique général qui ne sont pas des industries de réseau, par exemple les services de l'eau ou du traitement des déchets. Ces services sont soumis aux règles de la concurrence et du marché intérieur dans la mesure où ces règles ne font pas obstacle à l’accomplissement de leur mission.
Et puis troisième catégorie, les services non économiques ou les services sans impact sur le commerce intra-communautaire. Ces services ne sont pas soumis aux règles de la concurrence et du marché intérieur.
Après ce rappel rapide sur l’état des lieux du droit et de la place des services d’intérêt général au niveau européen, je voudrais évoquer la dimension historique et économique du développement de l'action de l'Union. Les intervenants ont déjà rappelé les grandes dates de la construction de la doctrine européenne. Je voudrais également y revenir.
Nous sommes 55 ans après le traité CECA qui fondait une politique commune en matière d’acier et de charbon et posait les fondements d’une politique énergétique commune pour l'Europe.
Nous sommes 50 ans après le traité de Rome, qui comportait déjà ce futur article 86-2 évoquant les services d’intérêt économique général et la nécessité de concilier construction d’un marché et respect des missions d’intérêt général.
Nous sommes 20 ans après l’Acte unique, qui a mis en place les quatre libertés en matière de circulation et lancé le projet de marché intérieur.
Nous sommes 10 ans après le traité d’Amsterdam et l’introduction de l’article 16, qui reconnaît une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres en matière de services d'intérêt général.
Nous sommes 5 ans après la proclamation de la Charte européenne des droits fondamentaux, qui dans son article 36 consacre l’accès aux services d’intérêt général.
Enfin, nous sommes 1 an après les résultats du référendum en France et aux Pays Bas sur le projet de traité constitutionnel, qui effectivement incluait un nouvel article - l’article III-122 – offrant une base juridique encore plus forte à l’Union européenne pour agir dans ce domaine.
Ayant dit cela, je souligne deux choses. Dès l’origine - il y a plus de 50 ans - des fondements étaient posés pour la construction de services publics européens, mais c’est essentiellement depuis 10 à 15 ans que l’on constate une accélération de l’intégration européenne, la reconnaissance des services d’intérêt général au niveau européen allant de pair avec la progression du marché intérieur dans un certain nombre de services.
Deuxième remarque : cette ouverture à la concurrence au niveau européen s’est effectuée de façon progressive, encadrée et régulée. Elle a tout d’abord concerné les grandes industries de réseau qui par vocation, on pourrait dire par nature, ont une dimension européenne : les télécommunications et le transport aérien ignorent les frontières. Puis elle s’est attachée à d’autres services de réseau comme l’énergie, le transport, la poste.
Plusieurs paquets de directives ont été nécessaires. Ces directives ont été négociées pendant plusieurs années et ont généralement comporté des délais de transposition suffisamment longs pour permettre aux acteurs et aux administrations de s’adapter au nouveau cadre européen. Cette ouverture a été régulée par différentes autorités, aussi bien au niveau européen qu’au niveau national.
Après ce bref rappel historique, je voudrais évoquer quelques éléments de contexte économique expliquant ces évolutions. Monsieur Vigouroux a fait un plaidoyer pour le droit. Bien souvent, le droit accompagne autant qu’il aiguillonne les réalités sociales et économiques, et c’est particulièrement vrai du droit européen, avec cette difficulté supplémentaire que le droit européen doit accommoder 25 et bientôt 27 réalités et traditions socio-économiques nationales. Je ne vais pas insister ici sur les différences qui existent entre les Etats membres. Je pense qu’il serait intéressant d’y revenir dans les tables rondes suivantes.
Je souhaite plutôt insister sur le contexte économique de ces évolutions Au-delà de la très grande diversité des situations, s’il y a un élément commun à tous les services d’intérêt général à travers l’Europe, c’est bien l’impératif de modernisation et d’adaptation à de nouveaux défis. Je voudrais évoquer trois défis.
Tout d’abord, le défi global de compétitivité et de croissance économique au sein de l’Union européenne. Les secteurs qui sont régulés au niveau européen - les industries de réseau - représentent 8% du produit intérieur brut et près de 5% des emplois de l’Union européenne. Outre leur poids direct dans l'économie, ils occupent aussi une fonction stratégique pour l’ensemble des entreprises de l’Union. Il y a un besoin d’accroître l’efficacité de ces secteurs afin d’accroître l’efficacité de l’économie dans son ensemble et de profiter des économies d’échelle qui existent au niveau européen.
Le deuxième défi, c’est le défi des mutations technologiques et des changements économiques. Avec l’arrivée d’Internet par exemple, le secteur des télécommunications s’est révolutionné. Si l’on revient 10 ans en arrière, on peut se demander dans quelle mesure le cadre juridique européen a facilité le développement et l’accès par exemple au haut débit. On constate actuellement une convergence entre les technologies audiovisuelles et les technologies des télécommunications. La Commission a par exemple récemment proposé une modification de la directive télévision sans frontières afin de tenir compte de ces nouveaux développements technologiques.
On constate également une révolution des transports aériens, qui suscite de nouvelles formes de concurrence entre modes de transports : transports aériens et transports ferroviaires en particulier. On voit également que l’activité postale est bouleversée par l’arrivée de l’Internet.
Troisième défi : l’évolution des modes de vie et des besoins des consommateurs. Là encore, l’exemple des télécommunications est frappant. Dans ce secteur, c’est en fait l’offre technologique qui s’est développée et qui a créé sa propre demande. Les modes de vie ont été révolutionnés par l’offre technologique. Deuxième exemple : le transport. En moyenne dans l’Union européenne en 1970, chaque personne se déplaçait 17 kilomètres par jour pour aller à son lieu de travail. Aujourd’hui, la moyenne est de 35 kilomètres. Cette évolution est très liée au phénomène d’étalement urbain. Ces nouveaux modes de vie se traduisent par de nouveaux besoins en matière de transport. Autre évolution majeure, le vieillissement accéléré de la population, qui suscite le développement de nouveaux services publics et révolutionne des secteurs comme celui des services de soins et de santé.
Il y a deux autres éléments de contexte, qui sont moins souvent mentionnés, et que je souhaite simplement évoquer. C’est tout d’abord l’impact de la décentralisation et l'évolution des techniques de gestion publique. Ce transfert de responsabilités vers le niveau local et la pression croissante sur les finances publiques à tous les niveaux sont allés de pair avec une diversification des modes d’action de l'administration, afin de favoriser une plus grande transparence et une plus grande efficacité de la dépense publique. On peut prendre l'exemple du recours accru aux partenariats public-privé.
Le dernier élément de contexte est de nature géopolitique et tient à l'émergence d'un intérêt général européen dans des domaines stratégiques. On peut penser à l’exemple de GALILEO, ce système de navigation par satellite qui à terme pourrait remplacer le GPS américain. Il s’agit d’un objectif économique mais aussi d’un objectif stratégique mené par l’Union européenne. On pense également aux tensions internationales dans les domaines de l’énergie ou du transport aérien, qui sont des secteurs stratégiques pour l’avenir de l’Union européenne.
J’en viens maintenant aux principes qui fondent l’action de la Commission européenne dans ce contexte plus général. Ces principes ont été rappelés par le Livre blanc de mai 2004 qui fait suite à une large consultation menée en 2003. Je les évoque rapidement sans les commenter. Nous pourrons y revenir.
Le premier principe que la Commission européenne se fixe est de pleinement respecter le principe de subsidiarité et les compétences des Etats membres. L'objectif est de permettre aux pouvoirs publics d’être proches des citoyens et de définir eux-mêmes leurs services d'intérêt général. Le plus souvent, la réglementation européenne ne définit donc qu’un cadre qui peut être mis en œuvre et précisé par les Etats membres en fonction de leurs spécificités propres.
Deuxième principe, concilier les objectifs de service public et le fonctionnement de marchés ouverts et concurrentiels. On l’a rappelé, ces deux objectifs ne sont pas contradictoires. Ils sont compatibles et, en cas de conflit, il existe des règles permettant de faire prévaloir les missions d’intérêt général.
Troisième principe, assurer la cohésion et l’accès universel aux services publics. L’Union européenne a par exemple développé le concept de service universel dans le domaine de l'énergie ou des télécommunications, qui se veut une sorte de filet de sécurité afin de permettre l'accès de tous à des services essentiels. Cette notion de service universel doit être redéfinie périodiquement. Outre son action législative, la Commission soutient également le renforcement de la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne à travers l'action des fonds structurels et des initiatives telles que les réseaux transeuropéens.
Quatrième principe, maintenir un niveau élevé de qualité et de sécurité pour les usagers mais aussi pour les personnes qui exécutent ces services, notamment en matière de respect de la sécurité au travail et de la protection de l’environnement.
Cinquième principe, garantir les droits des consommateurs et des usagers avec des obligations de transparence et d’accès à l’information.
Sixième principe, suivre et évaluer le fonctionnement des services. C’est une responsabilité pour l’Union européenne mais c’est aussi une responsabilité pour les Etats membres et les autorités de régulation.
Septième principe, respecter la diversité des services et des situations nationales. On a évoqué la question d'une éventuelle directive cadre sur les services publics. Toute politique communautaire doit tenir compte du fait que des différences fortes existent entre Etats membres, mais aussi du fait que tous les services publics ne présentent pas les mêmes caractéristiques.
Huitième principe, accroître la transparence dans l’organisation, dans le financement et dans la régulation des services.
Neuvième principe, et j'en termine, assurer la sécurité juridique. La consultation de 2003 avait montré qu’un certain nombre d’incertitudes juridiques régnaient dans trois domaines particuliers : le financement des services publics, notamment la question des aides d’état ; la question des concessions de services publics et des partenariats public-privé ; et la question des services sociaux et de santé.
Le Livre blanc ne se contente pas d’énumérer des principes; il présente un programme de travail au niveau européen. Permettez-moi de conclure en évoquant rapidement les chantiers ouverts depuis 2004.
Le premier chantier concerne la question du « cadre horizontal ». Dans son Livre blanc, la Commission avait annoncé qu’elle attendait le débat sur le projet de traité constitutionnel avant de revenir à la question d’une directive cadre. Le groupe du Parti Socialiste Européen du Parlement européen a fait une proposition en ce sens. Le Parlement européen dans son ensemble continue de débattre sur le Livre blanc de la Commission. Son avis est attendu pour le mois de septembre. La Commission a annoncé qu’elle présentera une Communication en réponse à l'avis du Parlement.
Deuxième chantier, clarifier et simplifier le cadre juridique relatif aux financements des services publics. La Commission européenne a adopté en juillet 2005 un paquet très important de simplification et de clarification du droit applicable aux financements des services publics, connu sous le nom de "paquet Monti" ou de "paquet Altmark". Cette décision adoptée exempte de notifications toute une série d’aides d’Etat à dimension locale et clarifie les conditions dans lesquelles les autres formes d’aides d’Etat peuvent être accordées aux services publics.
Troisième chantier, fournir un cadre clair et transparent pour le choix des entreprises : c’est tout le chantier des concessions et des partenariats public privé. La Commission a lancé une consultation publique sur cette question, qui s'est conclue fin 2005. Elle prépare une Communication et une éventuelle initiative législative pour 2007 en matière de concessions afin de clarifier les problèmes qui peuvent exister dans ce domaine.
Quatrième chantier, les services sociaux et de santé. La table ronde suivante abordera cette question. La Commission a effectivement adopté une communication le 26 avril dernier qui reconnaît les spécificités des services sociaux. Nous avons également lancé une étude et annoncé une consultation publique en vue d’un premier rapport annuel fin 2007 faisant le bilan des évolutions du secteur. Une consultation publique sera également conduite à l'automne 2006 sur les services de santé.
Cinquième chantier, l’évaluation. Depuis 2001 la Commission adopte des rapports d’évaluation sur les performances des industries de réseau. Ces rapports d’évaluation se veulent des contributions au débat. La Commission ne prétend pas avoir le monopole de l’évaluation. En revanche, il est sain que la Commission évalue les politiques qu’elle est censée mettre en œuvre.
Sixième chantier, revoir les politiques sectorielles à la lumière des principes communs évoqués précédemment. Des évolutions importantes ont lieu en ce moment. Par exemple, la Commissaire Viviane Reding a annoncé hier qu’elle lançait une consultation publique sur la mise à jour du paquet "télécommunications".
En matière de service postal, la Commission devra adopter d’ici la fin de l’année une proposition de révision de la directive postale confirmant ou non l’échéance de 2009 pour l’accomplissement du marché intérieur postal. En matière d’énergie, la Commission a adopté un Livre vert lançant une large consultation. Elle mène des enquêtes sectorielles visant à éviter les abus d’éventuels oligopoles. Elle adoptera une nouvelle série de propositions début 2007 afin d'avancer vers une politique européenne de l'énergie.
En matière de transports, je signale le débat en cours sur le nouveau paquet ferroviaire et l’adoption récente par le Conseil "transports" d’une position commune sur le règlement sur les obligations de service public en matière de transport public, qui a été évoqué par Jean-Claude Boual. Je pense que vous y reviendrez cet après midi.
En conclusion, je voudrais insister sur la dimension historique de l'approche européenne. Bien que l'essentiel des compétences demeure du ressort des Etats membres, le rôle de l'Union européenne s'est progressivement affirmé en lien avec la mise en place d'un marché intérieur des services. Les Traités européens fournissent une base incontournable, à partir desquels une doctrine européenne a pu se préciser au cours du temps.
L’importance des services d’intérêt général pour le modèle européen est désormais clairement consacrée dans le droit européen. Le Livre blanc de mai 2004 fournit une synthèse de l’approche de la Commission en ce domaine. Cette approche est avant tout pragmatique et vise à réconcilier le marché intérieur avec les missions de service public. Cette action respecte le principe de subsidiarité et tient compte des différences entre secteurs et entre Etats membres.
La Commission cherche à résoudre les problèmes là où ils se posent. Elle est à l’écoute et a conduit, ou s'apprête à conduire, d'importants processus de consultation sur ces questions. Beaucoup de chantiers ont été ouverts par le Livre blanc. La discussion sur l'utilité d'une éventuelle "directive cadre" monopolise souvent l’attention, notamment en France. Cette discussion est importante dans le contexte plus général du débat sur l’avenir de l’Union européenne. Toutefois, cette discussion ne doit pas faire oublier les chantiers très importants, notamment sectoriels, sur lesquels le législateur européen devra se prononcer dans les années à venir. Le Parlement européen et la Commission auront l'occasion de revenir sur cette question dans les prochains mois.
