Thème : Les services publics : les défendre? Les démocratiser ? Comprendre pour agir (23 février 2006) - Forum ouvert
Philippe Brachet est sociologue et économiste de formation, maître de conférences en sciences politiques à l'Université de Paris-X. En responsabilité dans plusieurs associations, il a publié récemment depuis 1994 cinq ouvrages sur les mutations des services publics en France et en Europe. Il vient de publier avec un collectif d'auteurs « Les services publics : les défendre ? Les démocratiser ? Comprendre pour agir » aux éditions Publisud.
Penser public : Aujourd'hui, les Français considèrent les services publics comme essentiels, mais ils ne savent plus au juste en quoi ils consistent.
Philippe Brachet : La crise actuelle du « service public » est inexorable en ce sens qu’elle résulte de la pression des transformations de toute nature : des technologies, de l’inflation des demandes, de la raréfaction des ressources et de l’ouverture des frontières principalement. Ces transformations disloquent le système conçu à la Libération, dans le contexte de l’époque. Le « service public monopolistique d’État » (pour reprendre l’expression du PCF des années 70) ne ressuscitera pas !
Pour autant, il n’existe aucune fatalité à la disparition du service public lui-même : ses principes peuvent fonder une autre organisation sociale, si les usagers-citoyens s’en emparent et participent à la décision publique. S’ils ne laissent plus décideurs et syndicats dans un face-à-face défensif. Pour ce faire, il faut comprendre les causes historiques de cette crise, c’est-à-dire la façon dont le système actuel s’est construit par étapes. Or les services publics sont organisés par l’administration au nom de l’État, après qu’une autorité publique les ait décidés dans son domaine de compétence. À travers eux, l’administration étend donc son emprise sur la société et justifie son extension, car soit c’est elle-même qui délivre le service, soit elle en contrôle la réalisation.
Penser public : Votre analyse de la crise actuelle fait une large part au corporatisme des grands corps auxquels elle leur impute la responsabilité principale.
Philippe Brachet : Les « grands corps » et le système qu'ils forment aujourd'hui comportent une technicité qui les a jusqu'à présent préservés de la compréhension - donc de la critique - des Français. C'est précisément ce qui leur a permis de remplir leur rôle au sein de l'«étatisme à la française». C'est cette opacité que je voudrais ici dévoiler en montrant leur nature et leurs effets aujourd’hui anti-démocratiques. Ils sont le sommet du néo-corporatisme.
Le corporatisme en général, c’est l’organisation de la défense des intérêts professionnels particuliers, l’administration d’État défendant l’intérêt général. Mais l’administration est elle-même organisée en corps, par ministère, direction, chacun défendant son statut et la carrière de ses membres. À son sommet, les « grands corps » sont un paradoxe qui s'explique historiquement : décidés par le pouvoir, ils sont à la fois le sommet de la «méritocratie républicaine» censée concrétiser l'égalité des chances, tout en ayant un fonctionnement et des effets aujourd’hui anti-démocratiques. Comment est-ce possible? Cela résulte de leur mise en place au cours de l'histoire de France, dont les débuts sont bien antérieurs à la Révolution.
Car historiquement, le premier grand corps est celui des Ponts et Chaussées, créé en 1682 par Colbert. Au XIX e siècle, les corps techniques et administratifs se sont multipliés : les premiers pour organiser l’exploitation des nouveaux réseaux issus des deux premières révolutions industrielles (télégraphes, chemin de fer, électricité, téléphone) ; les seconds (Conseil d’État, Cour des Comptes et Inspection des finances principalement) pour conseiller le pouvoir et contrôler l’administration à mesure de son extension. Quant au système, il s’est constitué comme tel à la Libération, à partir de deux décisions politiques structurantes : le pouvoir qu’a l’ENA depuis sa création en 1945 de nommer aux grands corps administratifs en fonction du rang de sortie : cela les a hiérarchisés. Puis le remplacement par décret (de 1945 à 1947) des représentants des usagers dans les CA des entreprises publiques par des « personnalités qualifiées » (PQ) nommées par l’État, c’est-à-dire par les administrations : depuis, ce dernier disposant automatiquement de la majorité des 2/3, les CA sont devenus des chambres d’enregistrement et les décisions sont prises avant et ailleurs. Le « système des grands corps » est ainsi devenu en France le gardien de la confusion des pouvoirs et des fonctions, ainsi que le vrai centre des décisions publiques transversales. Il s’est révélé l’adversaire résolu de tout débat public contradictoire qui pèserait réellement sur le processus de décision publique, comme l’illustrent le nucléaire civil ou les tracés des lignes TGV ou des autoroutes.
Le pouvoir de ces contrôleurs que sont les « grands corps » est devenu anti-démocratique parce qu’ils échappent eux-mêmes à tout contrôle public et à toute évaluation réels. Leur prédominance s’étend actuellement à tous les partis de gouvernement, la haute administration et les grandes entreprises, publiques et privées. Leurs missions initiales sont perdues de vue au profit d’une logique de carrière conçue pour le corps et réalisée par lui. Ce qui explique que les « missions de service public » soient devenues si opaques aux usagers : c’est en fait une notion à usage interne ! Il n’existe en France aucune tradition de débat démocratique sur ce point.
Structurant l’administration de haut en bas, les corps y génèrent les effets pervers suivants : chacun y entre en projetant d’en sortir dès que possible par détachement, ce qui fonde la logique de défense par chaque corps de son territoire ; dans chacun, le recrutement et la carrière sont indépendants des compétences professionnelles, qui ne sont ainsi ni encouragées, ni évaluées ; la gestion des carrières s’effectue dans l’intérêt du corps et non de l’administration dans son ensemble ; le contrôle de conformité domine et stérilise l’évaluation ; seul compte pour toute la carrière le diplôme initial, qui exerce une véritable tyrannie et stérilise toute formation continue pour les “élites”.
À partir de ces effets sur l’administration, le système a des effets encore plus graves pour l’ensemble de la société. Il impose : une sélection précoce et définitive de l’élite (70 “corpsars” sur 700 000 étudiants diplômés par an, soit 1 sur 10 000 !) ; l’accès prématuré à de hautes responsabilités, sans aucune expérience du terrain ; la contamination du système d’enseignement tout entier, qui durcit sa pédagogie magistrale pour répondre à l’impératif de sélection, devenu une obsession qui stérilise les contenus.
Le mode de construction de l'autorité légitime en France est ainsi de nature technocratique : les membres d'un grand corps n'ont plus besoin de faire leurs preuves : le passage par un cabinet ministériel en tient lieu, une fois pour toutes.
Le système des grands corps verrouillant la haute fonction publique, les syndicats se sont eux aussi organisés défensivement sur le mode corporatiste. Résultat : une généralisation de cette logique corporatiste à tout le secteur public, par effet d’imitation, les moyens corps imitant les grands corps et les petits corps, les moyens.
À la différence du privé où l’État intervient en tiers dans les relations entre patronat et syndicats, dans le secteur public, l’État-patron y joue deux rôles à la fois : celui, politique, de décideur et celui, économique, de patron. Il enferme donc les relations sociales dans un rapport dual. Or un tel rapport est toujours régressif, que ce soit dans la vie personnelle ou la vie sociale, car la démocratie commence à trois ! De même que, dans la vie personnelle, l’enfant a besoin de deux repères identificatoires pour se construire une personnalité équilibrée, de même la vie sociale nécessite au moins trois acteurs sociaux pour une élaboration démocratique des décisions publiques.
C’est pourquoi la « réforme de l’État », périodiquement proclamée, se réduit en fait à quelques simplifications administratives : le corporatisme généralisé rend impossible toute mobilité des effectifs qui permettrait de les redéployer en fonction des besoins. Toute relation entre effectifs, missions et objectifs est donc impossible à établir. La négociation sociale qui aboutirait à une telle réforme de structure est elle-même impossible en France ! Résultat : la stratification bureaucratique des administrations au cours de leurs histoires donne des sureffectifs évidents dans certaines (comme aux Finances) et des sous-effectifs scandaleux dans d’autres (justice, recherche, infirmières scolaires, inspecteurs des affaires sociales, du travail ou des prix par exemple). Mais il est impossible de compenser les uns par les autres puisque la mobilité entre corps se heurte à une résistance farouche des corporatismes. L’efficacité publique ne peut donc être ni définie ni évaluée.
En somme, ce système étatiste verrouillé bloque l’ascenseur social, conditionne une étroite élite sociale à être péremptoire et lui confie la responsabilité du dialogue social : formidable machine à produire des explosions sociales, dont on peut mesurer l’efficacité dans les conflits sociaux. Aujourd’hui mis en crise, principalement par l’ouverture des frontières et l’aggravation des déficits publics, il résiste par sa cohérence en empêchant toute alternative.
Penser public : Selon vous, l’usager/citoyen est le grand absent.
Philippe Brachet : Nous sommes aujourd’hui dans un entre-deux : le temps de l’administré passif est révolu, mais l’usager-citoyen, pourtant destinataire du service public et au fondement de sa légitimité, n’est pas reconnu comme acteur, comme « partenaire social ».
Les attitudes des pouvoirs publics et des services publics à l’égard des usagers sont principalement quatre :
L’information (au sens de la maxime « nul n’est censé ignorer la loi »). À l’inverse du renseignement, elle est diffusée uniformément et hiérarchiquement à partir du sommet ;
La consultation se définit par le refus du décideur de partager aucun aspect du processus avec les interlocuteurs (date, ordre du jour, décisions…). Ces deux premières attitudes relèvent du comportement de souveraineté ;
La concertation, elle, se distingue de la consultation à partir du moment où les décisions prises tiennent compte des points de vue exprimés ; elle suppose (au moins) de la part du décideur ex ante l’affichage de l’objet de la concertation et ex post la motivation de sa décision au regard du résultat de la concertation ;
Le partenariat, qui relève de la concertation en général, mais suppose, en plus, une certaine institutionnalisation de sa pratique, un affichage clair par la direction de l’organisme du domaine qui lui est ouvert ainsi qu’une stabilité dans la reconnaissance mutuelle des partenaires.
Les deux premières attitudes relèvent du comportement de souveraineté ; les deux dernières, de la participation.
Le partenariat avec l’usager-citoyen suppose la reconnaissance de ses associations comme partenaires sociaux. En effet, l’usager-citoyen est le destinataire du service public. Il est le seul à détenir l’expérience vécue de la prestation de service telle qu’elle a été effectivement rendue. Seul le partenariat avec lui peut donc mettre son expertise d’usage au service de l’amélioration de la qualité publique.
Mais l’usager individuel ne saurait être un acteur collectif. Le partenariat avec les associations, tout conflictuel qu’il soit, peut donc seul donner aux services un retour d’information efficace (parce qu’autonome) sur la qualité de leurs prestations. Alors que les techniques individuelles de communication avec les usagers permettent de connaître les dysfonctionnements des services, elles sont insuffisantes à elles seules à en connaître les causes et à expérimenter leur suppression. C’est par contre ce que permet un réel partenariat avec les associations.
Or en général, les partenariats pratiqués sont soit ceux entre services (d’un même organisme ou d’organismes différents), soit avec l’usager individuel, considéré comme matière première de statistiques, soit enfin ceux avec les professionnels, que ce soit avec les élus-décideurs ayant des responsabilités de gestionnaires de leur collectivité, ou les chambres de commerce, d’industrie et de métiers.
Mais à l’égard des associations d’intérêt général, l’attitude dominante des pouvoirs publics et des services est de les considérer a priori comme des adversaires et de tenter de discréditer leurs activités et leurs critiques comme « non-représentatives ». Michel Sapin soulignait (dans La place et le rôle des usagers dans les services publics – la Documentation française) dès 1983 ce cercle vicieux :
« C’est parce que les associations sont faibles et peu représentatives que les services publics n’engagent pas la concertation, mais c’est précisément pour cette raison qu’elles ne peuvent se développer et acquérir une légitimité. […] Il s’est instauré un jeu subtil où la consultation directe des usagers permettait de faire l’économie d’un dialogue avec les associations. Y mettre un terme implique des pratiques nouvelles de la part des services publics ».
La représentation des associations d’usagers dans les services publics est un enjeu politique au cœur de leur renouveau.
Les associations de consommateurs et d’usagers sont au mieux considérées aujourd’hui sous l’angle de l’expertise : leurs responsables sont désignés comme experts par l’administration. Elles n’ont donc pas de légitimité propre mais indirecte, déléguée, car l’expertise est une fonction, pas un acteur ! Cela justifie à son tour l’accusation que les associations ne sauraient prétendre être les interlocutrices des pouvoirs publics, n’étant pas représentatives parce que nommées par l’État. Seule l’élection de leurs représentants peut rompre ce cercle vicieux. Elle relève de l’organisation, dans les activités de service public, d’un pôle démocratique de la fonction de régulation. Sa légitimité peut seule permettre la nécessaire autonomisation de cette fonction de régulation à l’égard de celles d’orientation et d’opération.
Cette question, qui s’origine dès la fin du XIXe siècle dans le christianisme social, puis se retrouve durant la guerre de 14-18 dans certains courants de la CGT, a toujours été marginalisée par la conception dominante de la représentation, souverainiste à gauche comme à droite. Elle affleure dans les périodes de crise comme à la Libération avec la gestion tripartite des CA des entreprisses publiques ou avec l’apparition des ACE (associations de consommateurs d’eau) au début des années 90, ou enfin avec le rôle joué par la Ligue contre le cancer au moment du scandale du sang contaminé. Mais la crise passée, les débuts de concertation sont le plus souvent oubliés pour en revenir à la bonne vieille consultation autoritaire et confuse.
Ce refus de (cette impuissance à) organiser une réelle concertation incluant les représentants des usagers-citoyens comme partenaires sociaux se traduit par la quasi-inexistence en France de démarches d’évaluation pluraliste, leur substitut étatiste étant un contrôle de conformité qui explique les résistances des agents à l’idée d’évaluation.
Pourtant, il existe deux secteurs d’activité où l’élection fonde la reconnaissance des associations d’usagers comme « partenaires sociaux » : le logement social et l’enseignement secondaire. Et leur remise en cause n’est pas à l’ordre du jour. Comme quoi c’est techniquement possible et dépend d’une volonté politique. Il existe même un troisième secteur d’activité où cette élection est prévue par les textes mais pas appliquée : les transports collectifs où la Loti prévoit un Comité national des transports et des Conseils régionaux composés de tous les acteurs concernés, mais qui n’existent que sur le papier.
Penser public : Vous tirez de ces analyses des conclusions sur le système démocratique lui-même.
Philippe Brachet : Depuis un demi-siècle, l’actuel système de démocratie de pure délégation a épuisé sa légitimité. Sa dérive était pressentie dès 1840 par Alexis de Tocqueville. À la fin de La démocratie en Amérique tome 2, il avertissait les Français que « l’espèce de despotisme que les peuples démocratiques ont à craindre » était le despotisme administratif.
L’actualité est remplie de l’impuissance de ce despotisme à dépasser ses contradictions. Il n’existe pas de raccourci pour ce faire : il faut construire une alliance stratégique entre les principaux acteurs sociaux concernés (élus, associatifs, syndicalistes…) autour d’un projet de démocratie délibérative, dont le cœur soient les activités de service public. Cette alternative ne se réalisera que si elle dépasse les expérimentations participatives actuelles, aujourd’hui marginalisées par la logique bureaucratique du système et que si elle garantit dans les institutions l’intégration entre débats et décisions publics, alors qu’aujourd’hui, les deux étant dissociés, les débats tournent à vide et les décisions, les “Réformes” se révèlent inapplicables parce que décidées de manière volontariste et condescendante par les “corpsars”.
Ne nous faisons pas d’illusion : si le pronostic de Tocqueville, vieux de plus d’un siècle et demi, nous semble aujourd’hui si actuel, c’est dire que notre régime ne disparaîtra pas avant plusieurs décennies au moins ! Ce qui explique que nous soyons actuellement enfermés par sa cohérence-même, qui empêche tout changement réel.
Penser public : Quelles sont vos propositions ?
Philippe Brachet : Du fait de leur importance (réelle et symbolique), les activités de service public sont au cœur de l’indispensable démocratie participative à organiser comme alternative au régime actuel, qui tourne en rond et à vide. L’enjeu est le déverrouillage du changement social, actuellement bloqué Car la société française est toujours structurée autour de l’État incarnant l’Autorité sociale, alors que, comme l’analyse Gérard Mendel dans ses deux derniers livres (Une histoire de l’autorité et Pourquoi la démocratie est en panne, tous deux publiés à La Découverte), l’autorité patriarcale est un modèle aujourd’hui dépassé. Prétendre le restaurer ne fera qu’aggraver les risques de barbarie. En distinguant bien autorité et fermeté, expérimenter et instituer dans les principaux services publics des mécanismes publics de régulation et d’évaluation par tous les acteurs concernés substituera des règles démocratiques communes à l’arbitraire de l’Autorité.
Cette démocratisation des activités de service public suppose :
- la reconnaissance de l’usager-citoyen comme partenaire social, à travers des mécanismes électifs de ses associations,
- la définition des objectifs et des missions des principales activités de service public par tous les acteurs concernés,
- la démocratisation de la fonction de régulation par création auprès des autorités de régulation d’une instance de délibération publique contradictoire, composée de tous les acteurs parties prenantes,
- l’évaluation pluraliste des résultats au regard de ces objectifs et missions par ces mêmes acteurs,
- la relance de la construction européenne par l’émergence d’une citoyenneté européenne. Les services d’intérêt général étant l’occasion d’un dialogue entre pays membres de l’UE sur leurs histoires et cultures respectives à partir duquel pourra se construire un accord européen sur les sig. Car la prétention des Français à vouloir imposer leur système de service public aux autres pays de l’UE n’a réussi qu’à marginaliser la France et à aggraver la crise de la construction européenne, pourtant plus nécessaire que jamais.
