Thème : Quel périmètre pour les services publics ? (20 avril 2005) - Forum ouvert
François Lacasse est économiste et spécialiste du management public. Il a exercé comme haut-fonctionnaire au Canada (budget), à l'OCDE (PUMA) et à la Banque mondiale (MENA). Il a été professeur aux universités de Montréal, de Sherbrooke et du Québec. Auteur de nombreux articles en gestion publique, il a également publié huit livres dont "Mythes, savoirs et décisions politiques" (PUF). Il a récemment dirigé l'ouvrage collectif "30 ans de réforme de l'Etat - expériences françaises et étrangères : stratégies et bilans", Editions Dunod (2005).
Penser public : Le thème de la réunion-débat est au centre de l’ouvrage collectif intitulé « 30 ans de réforme de l’Etat » que vous avez dirigé et qui vient d’être publié. Pouvez-vous nous dire ce qui en a motivé l’écriture ?
François Lacasse : Cet ouvrage, issu d’un colloque, a pour objet principal le changement de périmètre de l’Etat. Ce sujet particulièrement important n’a jusqu’à présent fait l’objet d’aucune étude détaillée. Notre travail avait donc pour objectif de combler cette vacuité par une approche descriptive mais aussi spéculative.
Le plan de l’ouvrage adopté est le suivant :
La description du changement de périmètre de l’Etat. Le champ d’étude correspond aux pays de l’OCDE et quelques pays proches (Singapour, Malaisie…)
Les forces qui ont entraîné ce mouvement.
La dernière partie est plus spéculative et pose la question des ajustements à dix ans des mouvements futurs.
Penser public : Depuis 25 ans, le périmètre de l’Etat a considérablement évolué. Quelles en ont été selon vous les raisons majeures ?
François Lacasse : Dans les années 80 à 93 pour les pays de l’OCDE, les entreprises d’Etat, avec leur coût, ont constitué le problème budgétaire principal. Elles ont été au centre de la réduction du périmètre public. Aujourd’hui cependant, alors que ce « problème » a disparu, les dépenses publiques n’ont pas diminué (elles sont restées stables ou ont légèrement augmenté au cours des années 90). Pour autant, cette mutation, commune à l’ensemble des pays de l’OCDE, n’a jamais été finement analysée.
La question qui se pose donc est de savoir pourquoi avoir éliminé tout un secteur. La réponse n’est pas à chercher dans une volonté de réforme libérale. En effet, seul le Royaume-Uni avec Mme Thatcher a eu une politique libérale. Cet exemple ne donc pas être représentatif de ce qui a été réalisé sur 20 ans dans les 24 autres pays de l’OCDE.
Une première explication de ce mouvement est la pression budgétaire entraîné par la croissance de deux groupes particuliers de dépenses : la santé et les transferts sociaux (assurance chômage, invalidité, retraites…).
Il s’agit là de demandes fortes de l’électorat pour qui la santé et les transferts sont un droit, un minimum absolu. Ceci est vrai même au Etats-Unis où même s’il n’y a pas de dépenses directes pour la santé (sauf pour les pauvres et les retraités), un système de dépenses fiscales est établi (déductions des assurances des impôts)
La vente des entreprises d’Etat a permis de financer ces deux catégories de besoins.
Penser public : Pourtant, ce ne sont pas ces secteurs qui ont été visés par la réduction du périmètre de l’Etat durant cette période.
François Lacasse : Une explication à cette mutation est que le secteur industriel des entreprises publiques est facilement « évacuable ».
En effet, il est facile techniquement de sortir du giron de l’Etat manufactures, brasseries ou constructions automobiles. Il suffit de vendre. Ainsi le modèle d’évolution de ces entreprises publiques a été le suivant : Régalien ? Stratégique ? Vendu
Par ailleurs, ces entreprises sont « évacuables » politiquement. Dans tous les pays de l’OCDE des nationalisations avaient été réalisées avec l’espoir de disposer d’un instrument d’intervention supplémentaire, mais il s’est avéré que cette assertion était fausse à l’usage.
Enfin, des problèmes majeurs se posaient : obligation de combler les pertes éventuelles, non respect par l’entreprise des orientations de l’Etat, etc. C’est pourquoi, pour le politique, il n’y a que des coups à prendre avec ces entreprises.
Ainsi, nous avons assisté à une vente des entreprises publiques dans tous les pays et cela quelle que soit la tendance politique du gouvernement en place.
Les entreprises publiques de réseau (fortement différentes des entreprises d’Etat) ont, elles aussi subi le même mouvement en raison d’innovations techniques et intellectuelles.
Des économistes comme Arrow ont développé au cours des années 70 le concept de « marché contestable ». Ces derniers ont considéré que les monopoles naturels (sur des réseaux comme l’électricité, le gaz, les chemins de fer…) n’étaient au fond pas un marché unique, mais relevaient au contraire de plusieurs marchés distincts : il n’y a aucune raison pour que ce soit le même agent qui produise, transporte, livre et distribue. Cette vision des choses a été fortement relayée par les eurocrates de Bruxelles afin de faire le marché unique.
Cela dit, retirer du giron de l’Etat certains domaines pose d’autres problèmes. Il s’agit des conditions minimums de sécurité en cas d’urgence (par exemple des coupures d’électricité au Canada en hiver). Or, la pression électorale est importante sur ces questions de sécurité.
La vente des entreprises publiques a donc été réalisée dans ce contexte : perte de l’intérêt de leur caractère public et possibilités techniques et intellectuelles de se séparer de ces entreprises publiques ; besoins de crédits pour des impératifs autres sans avoir à augmenter les dépenses publiques.
Penser public : Si l’on se livre à un exercice de prospective, quelles sont selon vous les perspectives à 10 ans sur le périmètre des services publics ?
François Lacasse : Pour les dix prochaines années, pour l’ensemble des pays de l’OCDE (en particulier du fait du vieillissement des populations) les dépenses de santé vont augmenter fortement. Ainsi, ces dépenses vont croître de deux à trois fois plus vite dans les 10 ans. Or, l’électorat n’accepte plus l’accroissement des déficits publics et des prélèvements. L’opinion canadienne par exemple, pourtant assez stable a basculé politiquement sur cette question.
Ainsi, la pression budgétaire est là, essentiellement sur la santé, mais aussi de manière variable sur les transferts sociaux, même s’il existe des disparités au sein des pays de l’OCDE
En ce qui concerne les retraites par exemple, tous les gouvernements ont commencé à les réformer mais jamais en s’attaquant aux retraités ou à ceux proches de la retraite, ce sont essentiellement les tranches d’âge inférieures à 40 ans qui ont été touchées. C’est pourquoi, les effets de ces réformes ne sont perçues qu’avec une dizaine d’années de décalage.
Dans les pays qui ont voulu toucher aux transferts, le premier domaine visé a été l’assurance chômage (apparue depuis les politiques Keynesiennes) car ce transfert est difficilement contrôlable. Par ailleurs, le taux de chômage n’est pas un indicateur pertinent, ainsi au Etats-Unis, ce qui intéresse les acteurs est le nombre de création d’emplois.
Cependant, plutôt que couper cette allocation, on a préféré la rendre très difficilement accessible. Cela a provoqué des effets reports vers l’invalidité (l’augmentation des difficultés d’accès à l’assurance chômage entraîne une augmentation mécanique de l’invalidité !).
Je pense donc que dans les dix prochaines années les leviers sur lesquels les Etats vont jouer pour faire baisser la pression budgétaire seront l’assurance chômage, l’invalidité et les minimums sociaux.
Penser public : vous évoquez également dans votre ouvrage le domaine de l’éducation.
François Lacasse : Une autre hypothèse de diminution du périmètre de l’Etat est en effet l’Education. Pour cela, il n’existe aucune contrainte technique, mais est-ce politiquement acceptable ?
Proposé il y a 60 ans par Milton Friedman, aucun Etat n’a toutefois fait baisser la pression budgétaire grâce à cela. Nous en sommes encore au stade de l’innovation, sauf pour l’éducation permanente universitaire (600 000 étudiants suivent des cours par internet grâce à des sociétés côtés en bourse seuls gagnants de la bulle internet). Ce domaine, en croissance fulgurante est la seule partie du système éducatif à pouvoir être privatisé.
Enfin, les réformateurs ont ciblé un autre poste : celui des dépenses de personnel. Au Canada, on n’avait pas congédié d’agents depuis 1946 (suite à la foin de l’effort de guerre). Or, aujourd’hui le gouvernement libéral a supprimé 10% de la fonction publique (des agents en place et pas seulement des emplois). Dans différents pays, Australie, Nouvelle-Zélande, Etats-Unis il a été fait la même chose. Ainsi, un tabou a été brisé : celui des frais de personnel. Or il n’y a eu aucune réaction de l’opinion au Canada. C’est pourquoi, il est probable que cela ce passera également dans d’autres pays. Bien qu’impensable pour le moment, cela sera peut-être possible dans cinq ans.
