Thème : Intérêt et limites du discours et des pratiques managériales dans les services publics (28 septembre 2004) - Forum ouvert
Annick Morel est Inspectrice générale des affaires sociales. Elle est actuellement directrice des familles et de la petite enfance à la Ville de Paris. Elle a précédemment exercé les fonctions de directrice de la DDASS de Paris et de directrice de la CNAF. Elle a récemment co-animé une mission sur la création du Régime social des indépendants (RSI).
Penser public : Pouvez-vous nous dire ce que recouvrent pour vous les notions de management et de service public ?
Annick Morel : Le management, c’est selon moi l’art de motiver et gérer des groupes humains afin d’atteindre des objectifs communs. Art, car si le management est un enseignement qui emprunte à une multitude de savoirs, ce n’est pas une science. Il ne s’apprend pas, il se travaille, il se vit pour ensuite être éclairé par des apports théoriques.
Je conçois le service public comme un producteur de biens et services financés par des prélèvements publics et destinés soit à l’ensemble de la population, soit à une catégorie spécifique.
Cette notion renvoie à des modes de gestion variés, à la notion de gratuité (mais pas à l’absence de coût), à une gestion très stricte d’affectation du résultat d’exploitation (qui est le profit dans le secteur privé). Le service public s’inscrit dans un périmètre variable et défini par la puissance publique (cf. la rétraction de la sphère publique depuis deux décennies)
Penser public : En quoi ce contexte du service public peut-il limiter le rôle du manager ?
Annick Morel : La première des contraintes est d’ordre externe. Gérer un service public c’est mettre en œuvre des règles définies par la puissance publique applicables à tous. Le manager n’a pas le choix de son « produit » ou de son service….
Mais la contrainte est aussi interne. En matière de Gestion des Ressources Humaines, la volonté de limiter l’arbitraire a conduit à des statuts qui souvent contraignent les principaux leviers du manager : le recrutement, la rémunération, la progression. La culture syndicale vise à renforcer cette limitation de l’arbitraire dans l’art du management.
On peut également remarquer qu’existe dans nos organisations une hiérarchie très forte des délégations avec très peu de liberté pour les niveaux intermédiaires.
Le manager doit également faire face à la contrainte de la lenteur de la transformation des organisations publiques en raison de la lourdeur des CTP. Finalement on aboutit à des choses assez cocasses : le législateur va plus vite que l’administrateur pour définir les missions de l’administration qui met un temps certain à mettre son organisation en rapport avec ses missions.
Enfin, la vision des Corps de contrôle est paradoxale. Si leur mission classique reste le contrôle de la conformité de l’action par rapport à la norme, il est fréquent que cette mission débouche sur des recommandations du type “il faut faire ” alors que le manager s’interroge sur “ le comment faire ” (le cas de la reconfiguration du réseau des CAF est emblématique). Les corps de contrôle sont dans l’injonction et le dire sans préoccupation du savoir faire…
Penser public : Dans ce contexte, quelles sont selon vous les marges de manoeuvre du manager et à quoi tiennent-elles ?
Annick Morel : La désignation des dirigeants du secteur public prend en compte trois types de critères (qui se mêlent parfois) : des critères politiques, la compétence technique et la compétence managériale. Ce dernier critère, rarement pris en compte dans la sphère publique en général, est plus valorisé à la Sécurité sociale, avec des interférences politiques et syndicales.
La marge de manœuvre des dirigeants en matière de management dépend beaucoup de leur autonomie par rapport au pouvoir politique. En direction d’administration centrale, il est difficile de manager car la pression du quotidien et des politiques sur les objectifs est souvent trop forte. Paradoxalement cependant, je dirais que l’importance des contraintes renforce l’importance du management. Finalement moins on est autonome, moins on a de prises sur des objectifs définis par le politique, moins on a d’outils, plus il faut être brillant pour motiver ses troupes.
A la Sécurité sociale, l’autonomie et la stabilité sont plus importantes et les objectifs plus opérationnels. Au total les dirigeants de ce secteur ont plus de marge de manœuvre managériale. Dans la gestion du réseau des CAF, j’ai néanmoins constaté que le levier classique de la sanction en cas de défaillance managériale est très difficile à mettre en œuvre. Dès lors, on manage aussi par autre chose que le contrat (objectifs-résultats) : l’affectif, les valeurs….
Penser public : Diriez vous que si l’évolution du service public conduit à élargir le champ du management, l’efficacité du manager ne suffit pas à asseoir l’efficacité du service public ?
Annick Morel : Je pense en effet que l’émergence des enjeux de qualité de service entraîne un suivi accru de l’efficience des stratégies mises en œuvre et en ce sens élargit le champ du management.
L’effet est similaire avec la généralisation de la contractualisation qui met en avant l’atteinte des résultats dans un cadre de déconcentration ou décentralisation.
Il reste toutefois à souligner deux contradictions. En premier lieu, la normalisation des processus de gestion comme vecteur d’efficience peut aller à l’encontre de la responsabilisation des managers. En second lieu, même si les missions sont mises en œuvre de façon efficiente, l’insatisfaction liée à la règle indépendante du manager peut rester forte et le manager n’a dans ce domaine pas de prise.
Je veux dire que l’efficacité du service public ne peut reposer sur la seule pratique managériale (comme je l’ai déjà dit les rigidités en GRH et gestion de l’évolution des organisations restent des obstacles importants) mais elle dépend de la qualité des politiques mises en oeuvre. Le « fonds » des politiques aide ou non à la qualité du service public. On pourra ainsi mettre en place un service téléphonique de qualité dans les CAF…Si ce service passe son temps à répondre aux gens qu’ils n’ont pas droit aux prestations…., sa qualité finale sera l’imitée et le public le verra comme tel.
De ce point de vue et de façon préoccupante, la responsabilité du manager public se heurte à la variation des objectifs de la puissance publique. Ainsi le rapport de la cour des Comptes sur les CAF en 2001 mettait l’accent sur la nécessité d’améliorer la qualité de service. Trois ans plus tard, le rapport considère que c’est chose faite (comme si c’était une qualité intangible et définitive) et qu’il faut désormais améliorer la productivité, comme si elle n’avait aucun rapport avec la qualité.
Penser public : En résumé, pour vous qu’est ce que manager ?
Annick Morel : C’est dire ce que l’on va faire, faire ce que l’on a dit et dire comment on va le faire. C'est-à-dire dérouler une stratégie avec une équipe. La mise en œuvre d’une stratégie demande une certaine continuité dans le management ce qui semble avoir été perdu de vue par les pouvoirs publics. Finalement, ce qu’il faut comprendre quand les pouvoirs publics changent les top managers, ce n’est pas forcément que le manager a été défaillant mais que les pouvoirs publics ont changé d’objectifs et qu’ils estiment qu’à nouvel objectif, il faut un nouveau manager !!!!
Vous m’avez également demandé si le management est l’alibi de la perte de sens du service public. Non. Il n’est pas possible de faire un bon management public si le service public n’a plus de sens. Il est en revanche possible de mal manager alors que les politiques publiques ont du sens….Lorsque les politiques et le management sont bons et porteurs de sens , alors nous pouvons avoir un service public efficace…
