Thème : Où en est l’évaluation des politiques publiques ? (8 mars 2005) - Forum ouvert
Jean-Luc Outin est chercheur au CNRS et directeur du laboratoire Matisse de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Il est un spécialiste de l’évaluation des politiques publiques et s’est notamment illustré par ses travaux sur l’évaluation des politiques sociales et de réinsertion. Il a été, entre autres, chargé de l’évaluation du deuxième contrat de progrés Etat-ANPE.
Penser public : Après 20 ans de discours sur la nécessité d’évaluer les politiques publiques, n’assiste t-on pas aujourd’hui à une certaine désillusion ?
Jean-Luc Outin : L’actualité de l’évaluation des politiques publiques en France est marquée par un paradoxe. Alors que l’évaluation est maintenant au cœur du discours politique comme des dispositifs institutionnels, il commence en effet à se faire jour une certaine désillusion sur l'utilisation qui peut être faite de l’évaluation.
En effet, alors que la France est traditionnellement considérée comme un pays relativement retardataire en matière d’évaluation des politiques publiques, cette dernière fait maintenant l’objet d’une médiatisation croissante, entretenue par un discours politique en quête de renouvellement.
L’infrastructure politico-administrative s’est elle aussi convertie à cette nouvelle « impérieuse nécessité », comme en témoigne l’impressionnante réforme de la LOLF (Loi Organique sur les Lois de Finances), dont les effets doivent modifier substantiellement le pilotage et l’évaluation des politiques publiques dans notre pays. L’évolution des corps d’inspection, dont les différents rapports font également l’objet d’une médiatisation croissante, témoigne également de l’ampleur du phénomène.
Pourtant, notre époque, à peine ces attentes exprimées par les différents acteurs publiques, voit une certaine désillusion se faire jour, aussi bien du côté de décideurs que de l’opinion publique. Cette désillusion tient pour une large part à l’utilisation pratique qui est faite de l’évaluation, et qui n’est pas dénuée d’ambiguïté sur ses finalités mêmes. En effet, les différents acteurs attendent de l’évaluation une finalité décisionnelle rapide, alors que telle n’est pas l’aboutissement d’une démarche scientifique qui emprunte ses outils et sa démarche aux sciences sociales. Ainsi naissent les griefs sur les faibles impacts de l’évaluation des politiques publiques en France.
Penser public : En matière d’évaluation, ne pêche t-on pas également dans notre pays par manque de rigueur dans la méthode ?
Jean-Luc Outin : Les difficultés de la discipline dans notre pays tiennent également à son cheminement scientifique. Apparue aux Etats-Unis, où elle est restée très proche dans ses méthodes des sciences exactes (avec la prédominance de la méthode dite de démarches expérimentales avec groupes de contrôle), l’évaluation des politiques publiques en France est très perturbée par sa polarisation sur le problème de la justification de l’intervention de l’Etat, et non sur sa performance ou son efficacité.
Les années 1980 ont vu la montée des courants contestant la légitimité de l’intervention de l’Etat, voire le concept même d’intérêt général. La sociologie administrative a par ailleurs démontré que l’Etat était lui-même une collectivité traversée par des problèmes de conflits de pouvoirs et de circulation de l’information qui peuvent remettre en cause le bien fondé de ses actions. Toute cette évolution a confirmé l’orientation de l’évaluation des politiques publiques sur le rapport côut/efficacité de l’intervention de l’Etat, voir sur son seul et unique coût. L’apparition de formes plus complexes d’interventions publiques (décentralisation, construction européenne…) ont achevé de complexifier le paysage. Peu à peu s’est nouée une problématique équivoque entre évaluation et légitimité de l’intervention publique.
Les aspects méthodologiques sont en outre des éléments qui structurent la façon dont sont menées les évaluations. C’est ainsi par exemple que la construction des éléments de connaissance (indicateurs, imputs/ouputs, référentiels…) est primordiale, sans toutefois en faire l’alpha et l’omega d’une évaluation. La dissociation entre effets à courts termes et à longs termes est également importante, et peut complexifier le message d’une évaluation aux yeux des décideurs comme du public. Un effet souhaitable à un moment donné peut également être considéré comme indésirable un peu plus tard. C’est ainsi que la première loi quinquennale sur l’emploi préconisait le développement du temps partiel comme remède au chômage, alors qu’il est aujourd’hui largement synonyme de précarité et de temps imposé et non choisi.
Penser public : Faut-il cesser d’espérer dans l’évaluation ?
Jean-Luc Outin : Ces divers problèmes ne sauraient remettre en cause les progrès accomplis par l’évaluation des politiques publiques en France ces dernières années, ni la nécessité de poursuivre dans cette voie. Aussi, le remède contre une certaine désillusion est peut-être de se défaire d’une approche trop étroitement opérationnelle de l’évaluation, car il ne peut y avoir concordance totale entre le temps court de la décision et le temps long de l’évaluation.
De plus, les évaluateurs se fondent sur l’expertise, alors que les décideurs se fondent sur la légitimité démocratique. Tout le problème est de savoir si les conditions socio-politiques sont effectivement remplies pour que l’évaluation des politiques publiques s’installe réellement en France.
J’ajoute enfin que plus le jeu des acteurs est complexe et plus l’évaluation est nécessaire.
Penser public : Le fait que l’évaluation des politiques publiques soit presque toujours confiée à des acteurs administratifs – donc non neutres par définition - n’est-il pas pour beaucoup dans les difficultés de l’exercice et dans l’objectivité des conclusions ?
Jean-Luc Outin : La question mérite d’être posée. On peut remarquer que l’évaluation est très développée dans les pays où la séparation entre législatif et exécutif est nette, comme aux Etats-Unis, par exemple. Le Congrès et le Gouvernement ont ainsi chacun leurs agences d’évaluation. Leurs conclusions sont des éléments intervenant dans la recherche de compromis.
L’idéal serait de voir coexister différentes formes de commandes : administrative, ministérielle, gouvernementale, parlementaire, etc. Par ailleurs, un élément essentiel est la pluri-disciplinarité et la diversité d’origine des participants aux travaux d’évaluation. En effet, l’évaluation sert d’abord à la construction rigoureuse de points de vue sur une politique pour faciliter le débat public. D’où la nécessité d’une pluralité d’approches, car les effets d’une intervention sont toujours multiples ce qui rend leur appréhension globale complexe. D’où aussi, l’importance d’associer à la démarche évaluative des acteurs susceptibles de jouer un rôle de passeur tant vis-à-vis des décideurs, que des praticiens et plus largement des citoyens.
