Thème : L'action territoriale de l'Etat : nouveaux modèles, nouvelles compétences ? l'exemple des restructurations industrielles (1er avril 2003) - Forum ouvert
Ingénieur civil des Mines, professeur à l'Ecole des Mines de Paris et chercheuse au Centre de Gestion Scientifique, Frédérique Pallez travaille en particulier sur le fonctionnement des entreprises et organisations du secteur public. Elle a notamment animé le "séminaire Fonctionnaires" et les "Forums Fonctionnaires" organisés par l'Ecole de Paris du management.
Frédérique Pallez : Les restructurations industrielles s'inscrivent dans un nouveau contexte et prennent de nouvelles formes qui interrogent la conception et la conduite des politiques publiques.
Entre le milieu des années 1980 et aujourd'hui, les restructurations industrielles ont changé de nature. De restructurations de masse sur certains secteurs ciblés (sidérurgie, mines), nous sommes passés à des restructurations concernant l'ensemble des secteurs et des salariés d'un bassin.
En effet, les entreprises ont une gestion de l'emploi complexe qui génère des répercussions sur leurs zones dinfluence (sous-traitants, territoire d'implantation). La politique de " down sizing " qu'elles mènent parfois consiste en un recentrage sur un " noyau dur " permanent autour duquel gravitent des cercles de travail flexible. Dans ces " restructurations floues ", le plan social nest que l'ultime étape du processus.
Ceci dégage une nouvelle problématique pour les pouvoirs publics qui se trouvent confrontés à des mutations différentes, permanentes, et non à des crises ponctuelles mieux circonscrites.
A ce titre, les formes d'action traditionnelle de l'Etat connaissent de sérieuses limites : les restructurations touchent toutes les entreprises (publiques et privées) et leur centre de décision échappe de plus en plus à la sphère étatique.
Les limites sont aussi d'ordre budgétaire, à l'exemple des pré-retraites dont le nombre a été fortement diminué.
Ceci entraîne une perte de " doctrine " de l'Etat face à ce type de mutation.
Dans le même temps, l'intervention de l'Etat se trouve sollicitée, par les élus locaux et les organisations syndicales notamment, face aux carences de la régulation juridique. Cette dernière ne traite en effet que des aspects sociaux des restructurations et ne permet pas d'appréhender les aspects économiques et territoriaux de la question.
Par ailleurs, les normes juridiques sont elles mêmes remises en cause au regard des distorsions et iniquités qu'elles engendrent entre les salariés des petites entreprises et ceux des grands groupes. L'exemple des indemnisations de licenciement, dont le niveau minimum garanti par la loi est faible au regard des montants parfois accordés par les grandes entreprises, est significatif.
En outre, l'Etat bénéficie d'un " préjugé favorable " : garantie de neutralité, maintien de l'ordre public, attracteur de financement.
La crise de l'industrie de la chaussure dans le Choletais que j'ai étudiée plus particulièrement, avec mon collègue Franck Aggeri, est caractéristique des nouvelles restructurations.
Frappé de plein fouet par la concurrence des pays à bas coût salarial et par les délocalisations, le secteur a perdu le quart de ses emplois entre 1998 et 2000.
Parallèlement, les indicateurs macro-économiques n'offraient pas une vision adéquate de la situation, le secteur menacé étant situé dans une zone économique plutôt prospère, ce qui rendait le territoire inéligible aux aides traditionnelles de l'Etat et de l'Union européenne. Ce manque de visibilité était renforcé par le fait que le bassin d'emplois était composé de nombreuses petites entreprises qui dépassaient le cadre départemental du Maine-et-Loire.
Dans un premier temps, les pouvoirs publics se sont trouvés démunis face à la crise, en raison principalement de la dispersion des acteurs locaux et du manque de coordination des dispositifs.
Puis une action collective a vu le jour : une illustration en est la " plate-forme de reconversion industrielle ". Il s'agissait d'une structure très légère et de taille réduite (1,5 agents) sans autre mission affichée que d'améliorer le reclassement des salariés en difficulté.
Associant l'ANPE, l'AFPA, le département et la région, la plate-forme a mené un travail d'intermédiation exemplaire entre les salariés licenciés et les entreprises locales qui manquaient de main duvre. Des mesures d'accompagnement ciblées, comme des formations, faisaient partie du processus.
La réussite du dispositif tient notamment au responsable de la plate-forme. En effet, fonctionnaire à l'ANPE, mais bénéficiant d'une expérience dans le privé, ce dernier avait le goût du dialogue avec les entreprises et des capacités de conviction affirmées.
Par ailleurs, un " comité de pilotage " a été mis en place à linitiative du sous-préfet. Il présentait des caractéristiques similaires à la " plate-forme de reconversion industrielle " : structure légère et informelle, missions " floues " (favoriser les échanges secteur public/ secteur privé avant de monter des actions), rôle essentiel du coordinateur qui a su générer une coopération au-delà des structures politiques et administratives.
On peut tirer de cette expérience plusieurs enseignements.
La dimension politique de l'action nécessite un " doigté " et des capacités à faire émerger un chef de projet légitime dans le cadre dune structure de pilotage très informelle et temporaire.
Cette légitimité tient certes aux connaissances et à la compétence des individus mais aussi et surtout à leurs capacités de " nodalité ", c'est-à-dire capacité à relier des discours et des intérêts différents.
Le contenu même de l'action publique dans ce contexte présente des caractéristiques particulières : il ne sagit pas d'appliquer une politique pré-définie mais " processuelle " ; elle associe tous les acteurs publics et privés qui ont un intérêt au traitement de la situation ; elle traite de l'ensemble des problèmes au-delà des structures traditionnelles de l'Etat et de leur champ de compétence : domaine social, équipement et aménagement du territoire.
Ces constats mettent en perspective les faiblesses de l'Etat au niveau de la gestion de ses ressources humaines : cette dernière ne permet pas de repérer et de valoriser les compétences particulières de certains individus. De plus, le turn-over des hauts fonctionnaires est un obstacle à une politique qui devrait s'inscrire dans la durée.
Enfin, le " goût de faire " et la notion de " métiers flous " Introduite par Gilles Jeannot, chercheur au LATTS, qui semblent partie intégrante du processus que j'ai décrit, ne sont pas nécessairement compatibles avec le fonctionnement bureaucratique.
Penser public : Comment capitaliser les expériences réussies afin d'améliorer la qualité des politiques publiques ?
Frédérique Pallez : La capitalisation pose une difficulté majeure. L'exemple du Choletais montre qu'il n'est guère possible de mettre en place des " boîtes à outils " et que le succès de l'opération vient essentiellement de la capacité dengagement du chef de projet et d'une légitimité acquise dans la mise en œuvre du processus.
Cette légitimité est dissociée du statut et ne se révèle qu'au cours de la mise en œuvre de la politique. Il paraît donc difficile de planifier l'action publique.
Toutefois, des mécanismes de capitalisation sont possibles à travers notamment la formation des hauts fonctionnaires et une plus grande mobilité entre le secteur privé et le secteur public.
Penser public : Ne pourrait-on pas mettre en place des " tutorats " conduits par des fonctionnaires qui ont déjà vécu ce type d'expériences de sorte à favoriser la " déculpabilisation " de ceux qui souhaitent dépasser la logique du statut ?
Frédérique Pallez : L'idée du tutorat est intéressante et a déjà été envisagée. Il faudrait avant tout un moyen de mieux valoriser les personnes.
Penser public : Comment pérenniser l'action après le départ de l'acteur ?
Frédérique Pallez : Il sagit là aussi dune vraie difficulté. L'exemple du Choletais montre toutefois quil est parfois possible de mettre en place des démarches projets qui survivent au départ des individus, mais il faut veiller à ce que le processus continue à produire des actions concrètes et visibles.
Penser public : Vos exemples ne remettent-ils pas radicalement en cause la conception traditionnelle des politiques publiques qui s'appuient sur des prévisions et des modèles généraux ?
Frédérique Pallez : C'est effectivement un autre schéma. Il ne faut pas toutefois pas négliger totalement le rôle des institutions comme productrices de procédures sur lesquelles peuvent s'appuyer des actions innovantes, même si on ne peut plus raisonner uniquement dans un cadre institutionnel.
Penser public : Ne peut-on pas tirer une leçon des festivals, structures légères au départ qui ont parfois connu des succès importants ?
Frédérique Pallez : En effet, ce rapprochement est très stimulant. Plus généralement, le modèle d'action que j'ai décrit évoque plus un " modèle de l'association " que le modèle traditionnel de l'Administration appliquant une politique publique.
