Thème : Débat démocratique et réforme de l'Etat (10 juin 2002) - Forum ouvert
Jean Picq est conseiller-maître à la Cour des comptes. Il a notamment présidé la mission sur l'organisation et les responsabilités de l'Etat, et dirigé en 1995 un rapport sur la réforme de l’Etat.
Penser public : Les récentes échéances électorales ont mis en évidence la quasi-absence du débat démocratique sur la place et le rôle de l’Etat et des services publics. Partagez-vous ce constat ?
Jean Picq : D’une façon générale, on pourrait dire qu’en France, le débat sur les services publics est permanent. Les grèves qui surviennent à la SNCF ou à la RATP en sont par exemple l’occasion ; de même lorsque sont abordées certaines questions statutaires, comme les retraites.
La question qu’il me semble intéressant de se poser serait plutôt : ce débat récurrent, centré sur les seuls aspects sociaux, est-il suffisant pour aider les agents et les citoyens à comprendre ce qui est en jeu, à préparer l’avenir et à aider à la transformation des services publics ? La réponse est alors franchement négative. Il me semble qu’un bon débat devrait avoir pour vertu de clarifier, de hiérarchiser et de mettre en évidence les enjeux. Je pense également que la réflexion devrait être différenciée, c’est à dire ne pas porter de façon globale sur le service public, mais sur chacune de ses composantes. Il n'est pas possible de mettre sur le même plan les problèmes de l'hôpital, ceux de La Poste ou ceux des services fiscaux. En procédant ainsi, on nie la nature différente des missions, la spécificité des organisations, la diversité des services rendus et on empêche le traitement raisonnable des bonnes questions. En globalisant, on généralise au risque d'entretenir la confusion entre des services publics très différents les uns des autres. Car tous les services publics ne peuvent être placés sur le même plan en termes d’enjeux de transformation. Pour certains, la question portera sur la nécessité ou non de procéder à une ouverture du capital, pour d’autres au contraire, il s’agira de repenser la répartition des responsabilités entre la direction centrale et les unités périphériques, pour d'autres enfin c'est la modernisation des outils ou des méthodes de gestion qui sera en cause.
Faire porter le débat sur un objet trop global me paraît en la matière contraire à l’objectif démocratique poursuivi, car trop large. De même en ce qui concerne la réflexion sur l’Etat, qui doit intégrer les collectivités territoriales, les autorités de régulation, la Sécurité sociale, etc.
Penser public : Comment faire émerger le débat démocratique " utile " que vous décrivez ? Est-ce une question d’hommes, de méthode, ou les deux ?
Jean Picq : Les deux évidemment. En ce qui concerne les hommes, il est nécessaire d’identifier ceux qui sont en charge d’un chantier. Cela suppose aussi qu’ils soient des animateurs, qu’ils incarnent un projet, qu’ils soient capables de faire partager une vision. Il peut s’agir d’un ministre, d’un directeur des impôts, d’un directeur d’hôpital, etc.
Quant à la méthode, elle est nécessairement différente selon le service public concerné.
Penser public : Quelle place donnez-vous à l’usager/citoyen dans cette démarche ? Pensez-vous qu’il est nécessaire d’aller vers une coproduction du service public avec lui ?
Jean Picq : Je pense que le plus important est que l’usager comprenne le sens de la démarche engagée. De même pour les salariés du service public d’ailleurs. Le citoyen ne doit pas être présent en permanence mais être entendu au bon moment. La démocratie d'opinion comporte quelques inconvénients mais elle a au moins l'avantage de tester par sondages des options ou des jugements sur l'organisation et la qualité des services rendus.
Le " client " doit en quelque sorte être présent en amont (le besoin de service public) et en aval (le jugement sur la qualité du service rendu), mais ne doit pas être trop impliqué dans le processus de décision ou de "production" pour reprendre votre expression.
De manière générale, il me semble que les services publics qui ont le plus évolué sont ceux qui parlent plus de " client " que " d’usager ". Les mots portent un sens profond : un "usager" use ou utilise et, comme tel, est prié de se taire au nom de la chance qu'il a de pouvoir "utiliser"; un client est servi et comme tel, invité à exprimer son jugement sur la qualité du service qui lui est rendu. D'où l'importance pour les services publics d'avoir une logique de réponse à la "demande" et non pas seulement une logique "d'offre". Avant de "co-produire" le service public, nous avons beaucoup de travail à faire pour, tout simplement produire un service public de qualité (faire arriver les trains à l’heure, répondre au téléphone, etc.).
Penser public : Hervé Le Bras développe dans un de ses derniers livres l’idée que l’avantage d’efficacité que possèdent les Etats-Unis vient d’une capacité plus grande de ses institutions à collaborer entre elles. La France ne souffre t-elle pas a contrario d’une insuffisance de coopération entre ses institutions ?
Jean Picq : Hervé Le Bras a raison, mais cela n’est pas seulement vrai pour les services publics. De façon générale, notre tempérament national, notre formation, ne nous prédisposent pas au travail en équipe et privilégient la performance individuelle. Ce constat doit obliger chacun à faire un travail sur soi-même.
Pour revenir aux services publics, il existe de multiples missions qui nécessitent, pour être remplies avec qualité, un véritable travail d’équipe : par exemple la nécessaire coopération des services éducatifs, sociaux, municipaux et de police dans la lutte contre la petite délinquance. Le domaine de la santé publique pourrait également être cité comme un lieu nécessaire de coopération (entre l’hôpital et la médecine de ville par exemple). Tout cela implique de dépasser les frontières (disciplinaires, statutaires, géographiques). La coopération ne peut être décrétée et doit provenir en grande partie des expériences locales. Cela suppose de laisser des marges de manœuvre sur le plan financier et humain au plan local ou régional. Si tout passe par Paris, les initiatives seront moins nombreuses et moins durables.
Penser public : L’impact des décisions de la Communauté européenne sur les services publics nationaux est important. Quelle doit être aujourd’hui la stratégie de la France ?
Jean Picq : La France se battra toujours pour défendre cette belle idée du service public qu'elle a inventé et que nos partenaires appellent "services d'intérêt général", ce qui n'est pas tout à fait la même chose. Mais elle sera d'autant plus entendue qu'elle ne prétendra pas défendre une "exception" (qui nous permettrait de justifier l'appel au contribuable pour couvrir les dysfonctionnements des entreprises publiques) mais un modèle économiquement et socialement efficace. Cela suppose que nous nous interrogions, service public par service public, sur la manière d'y parvenir sans nous cantonner à la seule défense des statuts mais en intégrant la performance et la qualité du service rendu. Sans exclure de réformer (par exemple l'hôpital ou les services financiers) ou de privatiser quand le maintien dans la sphère publique n'a plus de raison d'être (comme on l'a fait pour l'automobile ou la production de tabac). Il est vrai que l'avenir des services publics est maintenant pour l'essentiel plutôt dans le champ de la réforme.
Mais réformer les services publics est sans doute plus difficile que de décider de les privatiser : il faut changer les mœurs et les cultures ce qui ne se décrète pas! Les services publics seront à l’avenir locaux, régionaux, nationaux, européens en fonction du domaine concerné. Il me semble important de montrer aux agents que ces évolutions ne leur sont pas forcément défavorables et de miser sur l’intelligence et la capacité des hommes à changer dans le cadre d’une compétition intelligente. La posture consiste pour chaque service public à se doter d’une stratégie d’adaptation lui permettant d’agir dans un espace plus restreint ou plus large.
