Thème :L'évolution actuelle des fonction de l'Etat et des services publics (30 septembre 2000) - Forum ouvert
Penser public : vous avez dans l'un de vos précédents ouvrages dégagé quatre fonctions de l'Etat : l’Etat Léviathan démocratique, l’Etat instituteur du social, l'Etat providence et l’Etat régulateur de l’économie. Ces fonctions sont-elles selon vous toujours d'actualité ?
Pierre Rosanvallon : il faut adopter aujourd’hui une démarche de déglobalisation de l’Etat et prendre de la distance par rapport aux seules approches managériales. L’opinion ramène la réflexion sur l’Etat à celle sur son coût et au seul problème du niveau des prélèvements obligatoires ; la fonction publique elle-même limite sa réflexion aux seules questions managériales. Celles-ci sont certes centrales, mais il est important de comprendre que le poids de l’Etat ne diminuera pas dans l’avenir, et ce pour plusieurs raisons :
Tout d'abord, la bureaucratie se nourrit de l’inflation législative et réglementaire ; or, l’inflation des règles est une heureuse caractéristique de nos sociétés démocratiques, car elles seules garantissent l’égalité de traitement, d’accès et de distribution entre les citoyens. Plus une société est démocratique, plus ses règles sont nombreuses et complexes, et plus elle a besoin d’Etat pour administrer ces règles. Ainsi, malgré les simplifications administratives et managériales qui ont cours et qui sont nécessaires par ailleurs, la complexité des règles est bon signe et ne disparaîtra pas.
Ensuite, certaines des fonctions de l’Etat régressent, d’autres se développent puissamment : l’Etat est moins régulateur de l’économie, il est davantage instituteur du social, car une société très développée a besoin de rendre toujours plus visible et plus sensible la production de la nation.
Enfin, plus une société est individuelle (individualiste), plus elle a besoin d’interfaces. Une collection d’individus requiert une plus forte gestion collective : par exemple, le déclin de la famille providence est à l’origine de la formation de l’Etat providence.
Au-delà de ces raisons à la croissance prévisible de l’Etat, deux remarques :
Autrefois, les processus de travail (le fordisme) exploitaient la force de travail des individus, c’est-à-dire la généralité des individus, ce qui est commun à tous et interchangeable. Aujourd’hui au contraire, il s’agit de rechercher et de mobiliser la particularité de chaque individu. Aussi l’Etat ne doit-il plus seulement être une machine à gérer des particularités, mais aussi un gestionnaire des spécificités. Il doit gérer les particularités et aider leur développement, notamment dans les politiques sociales, ce qui ne correspond pas à la définition classique du service public (qui plaçait par exemple le concept d’ "équipement collectif " au centre de l’imaginaire administratif des années 70).
Par ailleurs, on assiste à une pluralisation des voies et moyens du service public. Le service public est de moins en moins assuré par le seul Etat et de plus en plus par d’autres agents (et pas seulement les collectivités décentralisées).
Penser public : première remarque : l’augmentation du nombre de règles implique une large marge de manœuvre dans l’application de ces règles, et donc un risque d’arbitraire (trop d’interprétations possibles) ou de paralysie (grève du zèle, application très stricte de règles trop complexes et trop nombreuses). L’inflation législative et réglementaire est donc un phénomène plutôt inquiétant.
Deuxième remarque : en s’attachant à gérer des particularités, l’Etat cède à des groupes (pêcheurs, transporteurs, Corses), ce qui favorise l’émergence de demandes semblables d’autres groupes , et cela l’engage dans une spirale dangereuse.
Pierre Rosanvallon : la grande idée des Lumières, c’est que le droit idéal est un droit général, universel, qui supprime tous les cas particuliers dont la prolifération caractérisait la société d'Ancien Régime. D’ailleurs la Révolution en est venue à la suppression des ministères et des administrations, remplacés par des comités de la Convention censés appliquer la loi au citoyen dans toute sa généralité. C’est le légicentrisme : la loi peut absorber tout le réel.
En fait, il est nécessaire que celui qui est soumis à l’administrateur soit aussi protégé que celui qui est soumis au magistrat. L’administrateur, pour bien servir l’administré, doit devenir un magistrat social.
Sur la question des corporatismes : il faut y voir une démission de l’Etat face à sa fonction de gestion de la justice dans le temps et de gestion de l’égalité dans la prise de parole, certains groupes disposant de plus de facilités à se faire entendre que d’autres. Les intérêts particuliers sont aujourd’hui de plus en plus organisés en intérêts particuliers, et les médias y sont pour beaucoup.
Penser public : la réflexion managériale doit être défendue dans la mesure où elle seule permettra d’assurer cette nécessaire évolution de l’Etat vers la gestion des individualités. Il s’agit d’assurer plus de souplesse et de réactivité des services publics, on est donc bien dans le sujet : la réflexion managériale est là pour que nous répondions mieux aux demandes nouvelles de la société.
Pierre Rosanvallon : c’est vrai, à condition que la réflexion managériale dépasse l’opposition entre défenseurs des acquis et partisans d’un " dégraissage du mammouth ". Il ne faut pas seulement défendre l’Etat contre les orientations libérales qui le menacent, mais penser le développement de l’Etat. Tant que la fonction publique se contentera de défendre des acquis et de se poser en résistant contre des attaques sournoises du marché, la bataille sera perdue. Il faut aller plus loin et œuvrer pour le développement de l’Etat notamment dans le domaine de l’éducation et de l’équipement social. On ne peut vraiment jouer un rôle que dans la mesure où l’on cesse d’être des défenseurs du service public pour devenir des définisseurs et des attaquants du service public.
Il est frappant à ce sujet de constater que les jeunes hauts fonctionnaires disposent actuellement de possibilités de prise de parole limitées, d’un poids social et d’une capacité d’entraînement proches du néant. Cela n’a pas toujours été le cas. Il y a régression et danger.
Penser public : longtemps a prévalu l’image du fonctionnaire désintéressé, porteur de l’intérêt général. Aujourd’hui la société a une vision floue du service public parce que le gouvernement n’a pas de stratégie claire d’évolution du service public.
Pierre Rosanvallon : longtemps les élites du service public ont cru que leur supériorité intellectuelle les autorisait à gérer d’en haut le peuple pour son bien. Cette génération a vécu, aujourd’hui il n’est plus possible de se reconnaître dans cette idéologie du service public, fondée sur l’application directe des règles d’intérêt général par une aristocratie du service public seule consciente des besoins des citoyens.
Il y a une demande sociale et une protestation sociale, notamment en matière d’équipement et de protection contre le risque. Il faut écouter les différentes formes de la demande sociale, y compris dans leurs contradictions, et en tirer une nouvelle vision.
Penser public : les textes qui donnent à l’usager davantage de droits et de facilités (notamment en matière de communication de documents, etc.) constituent-ils un bon angle d’attaque en matière de réforme, ou bien la réforme de l(Etat doit-elle davantage s’attacher aux fins ?
Pierre Rosanvallon : on se focalise trop sur le comparatif (" cela se fait ailleurs, donc nous devons aussi nous moderniser ") et sur les techniques et les moyens, parce qu’il est plus difficile de parler des missions.
La philosophie dominante chez les personnes de la fonction publique est une philosophie de l’adaptation et non de la réforme.
Penser public : quid de la place des syndicats et de la négociation collective.
Pierre Rosanvallon : on vit sur l’idée établie que les partenaires sociaux traiteront toujours les sujets plus près de la demande sociale que si l’Etat s’en chargeait directement. Seulement aujourd’hui, le paritarisme est concurrencé par les médias et les associations. Aujourd’hui le paritarisme ne peut plus être le cadre de développement des relations sociales et des progrès sociaux ; cette époque est finie. Le paritarisme est une base qu’il est " prudentiel " de préserver, mais il faut le dépasser, sans pour autant faire de l’administratif.
Penser public : faut-il par exemple que les conseils d’administration des organismes de sécurité sociale s’ouvrent davantage à des représentants catégoriels ?
Pierre Rosanvallon : la représentation, ce n’est pas seulement donner des porte-parole à des groupes d’intérêt, c’est aussi mettre en place des interfaces de gestion sociale. D’où les personnalités qualifiées : elles fonctionnalisent la représentation. La personne qualifiée ne représente pas une catégorie, elle a pour métier de représenter. C’est dans cette optique, en termes de fonctionnalité et non de représentativité, qu’il faut repenser les conseils d’administration et les ouvrir à d’autres types de personnes qualifiées.
Penser public : que pensez-vous du Conseil économique et social ?
Pierre Rosanvallon : il ne peut jouer un rôle qu’en tant qu’élément de la démocratie délibérative, et non en tant qu’instance représentative.
Penser public : pour en revenir à l’inflation législative et réglementaire : trop de service public ne va-t-il pas tuer le service public ?
Pierre Rosanvallon : il faut définitivement accepter que la société moderne soit une société bureaucratique. Il est faux de croire qu’une société déréglementée est meilleure.
Le droit civil est très stable, le volume de ses règles n’a pas augmenté. Le droit du travail en revanche va en se développant sans cesse. Pourquoi ? parce que le droit civil règle l’esprit des choses alors que le droit du travail règle les choses elles-mêmes, concrètement. En droit du travail, il n’y a pas de consensus sur les principes généraux (définition du salarié, définition de l’entreprise, etc.), tout est sujet de contestation ; un tel droit ne peut pas tenir en 50 pages. En droit civil en revanche, il y a accord sur les grands principes, ceux-ci peuvent donc être simples, le juge les adapte lorsque la société évolue, et cela suffit.
Penser public : la crise est essentiellement celle de l’Etat, producteur de généralités. Un sommet a été atteint dans ce domaine avec la loi Haby de 1975 instaurant le collège unique. Aujourd’hui, c’est une réforme qui a complètement vécu ; Pourtant, le discours de l’Etat reste général, comme on le voit avec l’égalisation des droits en assurance maladie et vieillesse.
Pierre Rosanvallon : le but n’est pas l’égalité des droits républicaine, mais l’égalité de service. Dans un certain nombre de domaines, l’Etat doit assurer davantage d’égalité de résultat. Ce sont les risques de l’inégalité (et non les chances de l’égalité) qui ont fondé l’idée du service public en France.
Penser public : ces évolutions de l’Etat se retrouvent-elles dans d’autres pays occidentaux ?
Pierre Rosanvallon : non, car ailleurs l’éclatement des services publics en plusieurs niveaux est beaucoup plus important.
On oublie trop, en France, que l’égalité est d’abord une valeur sociale et ensuite seulement une valeur procédurale. Le socialisme français est le seul au monde qui se soit construit avant le capitalisme (à la Révolution) et donc de manière séparée de la critique du capitalisme, sans référence à lui.
Penser public : si l’Etat en France échoue à se réformer, quel est le risque ?
Pierre Rosanvallon : le risque, c’est la privatisation.
Le risque, c’est l’épuisement de l’Etat avec émergence de puissances sauvages de régulation, au premier rang desquelles l’administration privée de la justice. La fraude fiscale, par exemple, est un processus de privatisation de la justice redistributive. Le fraudeur éprouve un profond sentiment d’injustice à son égard et ne fait, à ses yeux, que rétablir la justice de manière privée. Là où l’Etat est faible, ce type de privatisation rampante s’instaure.
Donc, un nouveau type d’inégalités est à prévoir.
Penser public : il existe aussi un risque démographique : en 2010, la moitié des fonctionnaires seront partis en retraite ; l’Etat risque de tomber par pans en laissant le secteur privé assurer le service public là où lui ne sera plus en mesure de le faire.
Pierre Rosanvallon : une institution se préserve toujours, au risque de son dysfonctionnement.
