Thème : Etat des lieux de l'intercommunalité (23 mars 2006) - Forum ouvert
Marion Unal est urbaniste qualifiée OPQU et, enseignante à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris
Annexe
Penser public : Les dispositifs d'intercommunalité se sont sédimentés au fil des années : réseaux de villes, Schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, Schémas de cohérence territoriale, etc. Quels ont été les apports de chacun de ces dispositifs (aménagement du territoire, diversité des expériences, mutualisation des compétences et ouverture à d'autres cultures et pratiques professionnelles, etc.). A quels objectifs sont-ils le mieux adaptés. Quelles sont leurs conditions de réussite (contraintes procédurales, contraintes de management, contraintes politiques) ? Quels apports méthodologiques proposer aux acteurs locaux (de l'Etat ou des collectivités) ?
Marion Unal : J’ai choisi d’évoquer ces questions au travers de l’exemple concret de la politique du logement en prenant soin, au préalable, de rappeler quelques considérations générales sur l’intercommunalité.
L’idée d’un rapprochement et de coopérations pour répondre à des besoins qui ne peuvent pas être traités à l’échelon communal remonte en réalité à la fin du 19ème siècle (conférences communales et syndicats de communes). D’un point de vue historique, le développement de l’intercommunalité s’inscrit ainsi de longue date dans le cycle de modernisation de l’organisation administrative et politique de notre pays.
On distingue actuellement deux types d’intercommunalités ou EPCI (Etablissements Publics à Caractère Intercommunal) :
Les intercommunalités de gestion (EPCI sans fiscalité propre). Il s’agit d’une forme souple associative permettant la gestion d’activités ou de services publics (reprenant le modèle des syndicats de communes)
Les intercommunalités de projet (EPCI à fiscalité propre). Il s’agit d’une forme approfondie de fédéralisme avec des compétences obligatoires et pouvant lever l’impôt.
Un EPCI constitue une personne morale de droit public créée par l’Etat et qui tire son pouvoir de l’acte juridique de délégation des compétences des communes membres qui le compose : il n’a donc pas la compétence de ses compétences.
Une fois l’EPCI constitué, ses organes administratifs sont indépendants, son assemblée délibérante dispose d’un pouvoir de décision autonome, il dispose d’un budget propre et gère un personnel administratif qui dépend de lui.
L’intercommunalité ne constitue donc pas une collectivité territoriale de plein exercice. Cela implique qu’elle ne peut s’approprier des compétences (par exemple la compétence énergétique à partir de 2007) alors que la commune, qui peut disposer de la compétence, n’est pas toujours en situation de l’exercer, pour des raisons d’échelles, de moyens par exemple. Ce type de contradictions soulève des questions relatives à l’équité, la péréquation, la constitution des services publics locaux.
Pour définir l’intercommunalité, il est nécessaire de définir « l’intérêt communautaire ». C’est-à-dire la ligne de partage au sein d’une compétence entre les domaines de compétences transférées à la communauté et ceux qui demeurent au niveau communal.
Cependant, la loi responsabilité locale (loi décentralisation d’août 2004) n’a pas défini clairement l’intérêt communautaire. Elle liste des compétences obligatoires : développement et aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire, aménagement de l’espace communautaire, équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire, politique de la ville dans la communauté, gestion des services d’intérêt collectif, protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie.
Elle liste aussi des compétences facultatives : protection et mise en valeur de l’environnement, politique du logement et du cadre de vie, création, aménagement et entretien de la voirie, construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement (pré)-élémentaire.
L’imprécision de certains termes tels que « Politique du logement et du cadre de vie », comme compétence pouvant relever de l’intérêt communautaire, ouvre la voie à des arbitrages politiques locaux et permet une certaine souplesse.
Cependant, la question de la péréquation se pose en particulier pour les petites communes qui sont celles qui se peuplent le plus rapidement (le péri-urbain). Les communes ne peuvent prendre en charge tous les besoins dans des contextes où la prise en charge des compétences par les intercommunalités peut ne pas être aisée.
Penser public : quelles démarches ont été jusqu’à présent favorables au développement de l’intercommunalité ?
Marion Unal : Plusieurs démarches ont permis de développer l’intercommunalité. On peut citer la loi Marcelin (16 juillet 1971) - dernière tentative de l’Etat pour réduire le nombre de communes - la décentralisation ou les pratiques de coopération sur projets : districts, Schéma de Cohérence Territoriale, PLH (1983), Comité de Bassins d’emploi, coopérations dans le cadre de réseaux de villes (circulaire Rocard 1991 & Jospin 2000), coopérations contractuelles (contrats de ville en 1989 et contrats d’agglomérations en 2000), coopérations dans le cadre de démarches de Pays ou de PNR.
La coopération dans le cadre des réseaux de villes revêt une certaine importance car ce dispositif institue pour la première fois la notion de chef de file qui sera ensuite reprise dans la modification de la constitution instituant la France comme république décentralisée.
Penser public : malgré le nombre de ces dispositifs, le développement de l’intercommunalité semble encore inégal sur le territoire.
Marion Unal : En dehors de l’Ile de France, le taux de couverture de la population par l’intercommunalité à fiscalité propre varie selon les régions entre 99,1 % et 69,7 %. Le taux de couverture est supérieur à 90 % dans près des deux tiers des régions métropolitaines. Les régions les moins couvertes sont : Champagne-Ardenne (86,6 %), Centre (85,6 %), régions d’Outre-Mer (78,7 %), Corse (69,7 %).
On peut relever que l’absence d’intercommunalité correspond aux territoires sur lesquels il y a la plus forte pression fiscale locale. Les communes qui refusent de rejoindre des intercommunalités souhaitent implicitement ne pas avoir à partager les ressources fiscales dont elles bénéficient.
En Ile de France, le taux de couverture est encore inférieur à 50 % en janvier 2005. Cela est problématique car la croissance urbaine en Ile-de-France est importante comparable à celle des grandes métropoles mondiales qui s’orientent vers un modèle de « Regional City ».
Penser public : Un lien est souvent établi avec la notion de « gouvernance ».
Marion Unal : Le développement l’intercommunalité monte en puissance en parallèle avec celui de la gouvernance, et en particulier de la gouvernance locale. La Banque Mondiale traduit la gouvernance comme «la manière par laquelle le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays au service du développement ». Ainsi, l'Etat de droit est au cœur de la définition de la bonne gouvernance retenue par la Banque mondiale. Il s'agit de mettre en place « un système de règles qui soient réellement appliquées et d'institutions qui fonctionnent vraiment et assurent une application appropriée de ces règles ». L'OCDE, de son côté, définit la gouvernance comme « l'utilisation de l'autorité politique et l'exercice du contrôle en rapport avec la gestion des ressources d'une société en vue du développement économique et social ».
La Banque Mondiale énonce quatre conditions à l'établissement de la bonne gouvernance : l'instauration d'un Etat de droit qui garantisse la sécurité des citoyens et le respect des lois ; la bonne administration qui exige une gestion correcte et équitable des dépenses publiques ; la responsabilité et l'imputabilité (accountability) qui imposent que les dirigeants rendent compte de leurs actions devant la population ; la transparence qui permet à chaque citoyen de disposer et d'accéder à la connaissance des décisions publiques.
Actuellement, si l’on se réfère aux classements de l’OCDE, la France est en retard en matière de gouvernance et se positionne au même niveau que l’Espagne, l’Italie, le Moyen-Orient. Or le développement de l’intercommunalité apparaît comme une réponse possible pour développer la gouvernance.
Penser public : Quels problèmes se posent dans le domaine du logement, votre domaine d’étude actuel ?
Marion Unal : Bien que 80% des EPCI à fiscalité propre possèdent la compétence logement en 2005, cette situation accuse quelques faiblesses quand on analyse sur quels territoires ces intercommunalités à compétence logement interviennent.
En effet, les territoires péri-urbains ne sont concerné qu’à 71% par des intercommunalités possédant la compétence logement. Or, ce type de territoire a des besoins prégnants dans le domaine du logement, car ce sont les territoires d’urbanisation contemporaine.
Par ailleurs, sur les 2000 EPCI à fiscalité propre exerçant la compétence logement, près de 900 (44%) l’exercent depuis moins de 5 années et 580 l’exercent depuis moins de 3 ans (28%). Cette compétence est donc encore très récente et doit effectuer une montée en charge.
Il faut également noter les intercommunalités ne se développent pas forcément à l’échelle fonctionnelle des bassins de vie et d’habitat. Les échelles d’exercice de la compétence logement par les intercommunalités se trouvent ainsi parfois être en décalage par rapport aux échelles fonctionnelles d’un territoire. D’où des risques de sous-production localisés.
Par ailleurs, il est paradoxal que la compétence logement soit déconnectée de la compétence planification urbaine alors que ces deux compétences sont intrinsèquement liées. En effet, lorsque l’on compare les cartes de logement social et celle des communes concernées par un schéma de cohérence territoriale (SCOT) on constate une certaine corrélation. Ainsi, la politique du logement devrait être inscrite dans l’aménagement et dans les documents de planification comme les SCOT.
Penser public : Par quels moyens peut-on promouvoir l’intercommunalité ?
Marion Unal : Plusieurs démarches sont possibles pour promouvoir l’intercommunalité :
développer des analyses systématiques par compétences transférées ou déléguées pour repérer sur les territoires les ruptures de compétences et évaluer les préjudices locaux dans la mise en œuvre des politiques publiques impulsées nationalement ;
communiquer sur ce thème auprès des élus locaux pour développer une prise de conscience nationale ;
réfléchir à la notion de « compétence intégrée » ;
oser des propositions de réforme du côté des représentants des fonctionnaires au nom de la qualité et de l’efficacité du service public ;
oser des propositions de réforme globale du côté du politique.
En conclusion, les propositions du rapport Piron (février 2006) permettent de mettre en avant une autre structuration possible de l’organisation de la puissance publique.
Ses propositions peuvent se résumer schématiquement de la façon suivante :
3800 bassins de vie quotidienne / 3800 communautés de commune ;
350 bassins d’emploi / 350 pays rassemblant communautés de communes et communautés d’agglomération ;
140 pôles de développement / 140 communautés d’agglomérations constituant le maillage des pôles de développement ;
diminution du nombre des régions / développement des coopérations interrégionales.
De telles propositions ne me paraissent pas forcément constituer des fins en soi mais plutôt révéler une large prise de conscience des questions posées par la non-intégration des compétences entre tous les échelons institutionnels, alors qu’elle serait un gage d’efficacité de la décision publique et du service public.
Depuis les travaux des chantiers de prospective de la DATAR sur les grandes régions au début des années 90, à ces propositions, un long chemin a été accompli dans la prise de conscience de notre retard en matière de modernisation de nos échelons territoriaux.
Il me semble qu’à travers l’ouverture d’une réflexion sur l’organisation de compétences intégrées, nous devrions prochainement mettre enfin en acte la réforme institutionnelle à côté de laquelle nous sommes passés au début des années 70, alors qu’au même moment, nos partenaires européens de l’époque n’ont pas hésité à l’organiser.
