Thème : Les conditions de la modernisation des services publics (10 mars 2001) - Forum ouvert
Serge Vallemont a fait l’essentiel de sa carrière au ministère de l’équipement où il a occupé les fonctions de directeur des ressources humaines pendant huit ans. Homme de terrain, il y a mené une action réformatrice pragmatique unanimement reconnue, fondée sur trois principes : la professionnalisation de l’encadrement, l’amélioration de la productivité (mise en place du contrôle de gestion) et l’établissement d’une plus grande transparence dans la relation au client, c’est-à-dire aux collectivités locales.
Penser public : quelles sont selon vous les conditions de la modernisation du service public ?
Serge Vallemont : compte tenu des postes successifs que j’ai occupés, j’ai eu le privilège d’observer le fonctionnement de l’administration à tous les niveaux et cela m’a convaincu que la distance souvent entretenue par l’encadrement vis à vis du "petit personnel", voire le mépris, était une grave erreur et que l’évolution de l’administration n’était pas possible sans une réflexion sur les conditions de la gestion de ses ressources humaines prenant en compte les dimensions humaines et sociales trop souvent négligées au profit d’une gestion purement administrative.
Il faut beaucoup de temps et de conviction pour réformer et moderniser l’administration, et c’est bien là qu’est le problème : le politique inscrit son action dans le temps court, alors que la réforme s’inscrit dans le temps long. Pour mieux concilier les deux temps, il faudrait mettre fin à la confusion des rôles entre le politique et l’administratif. En effet, une réforme, pour être conduite, a besoin d’un pilote politique mais aussi d’un manager administratif, or trop de ministres sont les chefs de leur administration avant d’être des membres du gouvernement.
C’est, de mon point de vue, pour ces raisons par exemple que la réforme des finances a échoué : Christian Sautter s’est plus comporté en responsable hiérarchique de son ministère qu’en homme politique, et il y a eu insuffisance de professionnalisme des responsables administratifs dans le management de la réforme.
En revanche, la modernisation des ressources humaines à l’Equipement a réussi parce que Pierre Méhaignerie a eu le mérite de me confirmer dans mes fonctions en avril 1986 au vu de mon expérience et de mon travail, alors que j’avais été nommé par le précédent gouvernement, ce qui a fortement crédibilisé les propositions de réforme que j’ai faites ultérieurement.
De même, l’actuelle réforme de la Défense est en passe de réussir car les ministres ont su laisser aux administratifs leur rôle et jouer le leur.
La difficulté à réformer l’administration s’explique également par la confusion courante entre organisation et structure. Une organisation, c’est une structure plus des modalités de fonctionnement, de décision et de coopération. Pour réformer vraiment, il faut changer les organisations, or le politique se contente souvent de ne changer que les structures et les organigrammes, et cela ne fonctionne pas : une réforme de structure nécessite un énorme investissement en temps et en énergie pour un résultat pratiquement nul.
C’est la formation, notamment dans sa dimension " formation-action " aux nouvelles modalités de coopération, c’est le placement des bons profils aux bons postes, enfin c’est l’action dans le domaine de la gestion des ressources humaines d’une manière générale qui provoquent les évolutions des pratiques de travail, du fonctionnement des organisations, plus que la modification des structures qui ne doit être qu’une conclusion éventuelle.
D’autres facteurs influent sur le sort d’une réforme : l’urgence (facteur positif), la capacité à mobiliser les agents et les syndicats en transformant en atout ce qui est à priori une entrave (le statut, les pratiques protectrices…), l’identification des catégories d’agents susceptibles de constituer un appui voire un moteur.
S’agissant de la réforme que j’ai eu à mener à l’Equipement, je me suis appuyé sur les DDE les plus récemment nommés (les acteurs déconcentrés, qui sont les plus nombreux, ne doivent jamais être négligés dans l’administration). Un dispositif de contrat annuel entre le directeur du personnel et chaque D.D.E., fondé sur des engagements en termes de management et de G.R.H. s’est mis en place et a été progressivement étendu à l’ensemble des D.D.E. Les chefs de service se sont sentis valorisés et responsabilisés et cela m’a permis de bien les connaître et de pouvoir parler du terrain au Ministre de manière crédible. Cette démarche a abouti trois ans après son lancement aux contrats objectifs-moyens passés entre le Ministre et chaque DDE sur tous les aspects de leurs missions (pas seulement les ressources humaines).
Penser public : le choc le plus important que va connaître la fonction publique n’est-il pas le choc démographique (40 % des effectifs partira dans les dix ans) ?
Pour relancer le recrutement dans la fonction publique, ne faut-il pas passer du système de la carrière au système de l’emploi, peut-être plus attractif.
Serge Vallemont : il est effectivement urgent que les ministères investissent en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
Il faudrait revoir les conditions de recrutement et la formation continue afin que la promotion interne soit favorisée, et il faudrait traiter le problème représenté par certaines catégories de personnel qui partent systématiquement en retraite dès qu’ils en ont la possibilité (enseignants, catégorie C) ; si la durée d’activité est prolongée de 37,5 ans à 40 ans, il sera nécessaire d’inventer quelque chose qui motive ces personnels.
Cela dit, je ne pense pas qu’il faille échanger le système de la carrière contre celui de l’emploi, et d’ailleurs il est caricatural de présenter la fonction publique française comme une fonction publique uniquement de carrière. Les emplois fonctionnels y existent aussi, ils se sont même développés, le problème est qu’ils sont gérés comme des grades. Il faudrait pouvoir donner et retirer souplement son emploi à un agent ; or cela ne se pratique pour ainsi dire pas et les emplois sont gérés à l’ancienneté.
Penser public : est-il juste de dire que vous avez été un réformateur efficace parce que vous vous êtes inscrit dans un mouvement intellectuel de fond, porté à l’époque notamment par Michel Crozier, et est-ce qu’on ne manque pas d’un tel mouvement aujourd’hui ?
Serge Vallemont : c’est vrai, d’ailleurs j’ai eu l’occasion de connaître Michel Crozier en 1987 et je l’ai beaucoup associé à mes réflexions sur la bonne stratégie à développer pour conduire le changement, mais j’ajoute que lorsque je suis arrivé à la DRH de l’Equipement, j’étais absolument convaincu qu’il fallait avoir une conception de la gestion des ressources humaines totalement innovante (déconcentration, responsabilisation des cadres de proximité…)
Penser public : faut-il remettre en cause le principe du concours ?
Serge Vallemont : non, car ce n’est pas tant l’existence du concours que son utilisation qui est problématique. Les jurys sélectionnent ceux qui leur ressemblent, ils reproduisent le corps dont ils sont issus. Mais une autre pratique est possible. En 1991, nous avons lancé un concours sur titres exceptionnel visant à recruter 220 ingénieurs TPE pour la politique de la ville. Tout s’est fait très rapidement, avec un jury professionnalisé et la nomination de tous les recrutés en quelques jours. C’est la preuve que l’on peut faire évoluer le concours tout en le conservant. Il faut savoir prendre des risques et ne pas trop s’embarrasser de juridisme.
Penser public : mais l’on n’apprend pas les méthodes que vous évoquez (management participatif, etc.) aux élèves de l’ENA.
Serge Vallemont : le fait de ne pas m’être préoccupé des questions juridiques et des risques contentieux avec le personnel m’a permis d’avancer dans mes projets alors que j’aurais certainement été plus prudent (trop ?) si j’avais eu davantage de connaissances sur le sujet.
A l’ENA, les cadres supérieurs sont mal préparés à l’action. Il faut avancer sans bâtir à l’avance une usine à gaz très perfectionniste, et ne jamais perdre de vue l’objectif opérationnel qui doit sous-tendre la démarche.
Penser public : vos exemples concernent surtout les services déconcentrés. Peut-on former l’administration centrale à la GRH, au plus haut niveau, sans en arriver au management par objectifs (objectifs dont pourrait dépendre la rémunération) ?
Serge Vallemont : il est beaucoup plus difficile de faire évoluer les choses au niveau central qu’au niveau déconcentré. Peu de ministères assument leur fonction de pilotage des services déconcentrés.
La question de la déconcentration rejoint celle de la prise en compte des attentes des usagers et des citoyens. Ces attentes sont aujourd’hui prises en compte uniquement au plan politique. Il est nécessaire de faire évoluer l’administration de manière qu’elle puisse elle-même prendre en compte ces besoins. L’association service public (présidée pas Serge Vallemont) mène actuellement à ce sujet une réflexion sur le " débat public ". Les conclusions de ces réflexions paraîtront prochainement dans un ouvrage publié aux éditions L.G.D.J. sous le titre " Le débat public : une réforme dans l’Etat "
